Han fracasado todos los intentos por unificar los ministerios de educación y los de ciencia, tecnología e innovación, así como el intento de articulación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Ley 25.467. Ese empantanamiento en resolver un problema de tan vieja data tiene su raíz en no querer reconocer que la educación básica, es decir la inicial, la primaria y la secundaria tienen problemáticas absolutamente diferenciadas de las de la formación superior, la investigación científica y tecnológica, y su vinculación con la sociedad y el aparato productivo.
Una de las herencias que el siglo de las interrupciones constitucionales dejó fueron las políticas que los sucesivos gobiernos militares llevaron adelante para vaciar a las universidades argentinas de investigadores. Utilizaron para ello y aviesamente, una estructura de enorme prestigio en el país y el mundo como es CONICET, creando institutos de investigaciones de las distintas disciplinas, independientes y por fuera de esas universidades, el lugar natural de producción de conocimientos y su transferencia a los alumnos y a la sociedad.
A 40 años del retorno de la vigencia de las instituciones de la Constitución Nacional, resulta necesario en este campo también hacer una evaluación de los efectos de aquellas políticas perversas y respecto de las que la comunidad científica y tecnológica fue la principal víctima.
Los distintos gobiernos democráticos que se sucedieron a partir del ’83 tuvieron políticas diversas para la educación superior, la ciencia y la tecnología que se vieron reflejadas en el tratamiento presupuestario y de recursos humanos dedicados a estos fines. Pero de una u otra manera, todos esos gobiernos surgidos de la voluntad popular, fueron tratando de reencauzar las políticas de educación superior, ciencia y tecnología, para superar las heridas que la brutalidad de los gobiernos autoritarios había provocado en el tejido social y en los ámbitos institucional académico, científico y tecnológico. Los obligaba la inagotable cantera de excelentes profesores, investigadores y tecnólogos que posee nuestro país,
Sin embargo una de las huellas o herencias que no se han podido ni metabolizar, ni resolver, ni encauzar aún, es la de la bicefalía del sistema de educación superior, la ciencia y tecnología del país. Y esa bicefalía, que intentaremos explicar, ha generado diversas disfunciones en esos sistemas, pues en realidad fueron concebidos por sus creadores para ser uno solo.
Morfología de la educación superior
Hasta fines del 2023 existían en el país sesenta y una universidades e institutos universitarios nacionales públicos de gestión estatal activos (varios más estaban en proceso de organización) más seis universidades e institutos universitarios provinciales públicos de gestión estatal y sesenta y cuatro universidades e institutos universitarios públicos de gestión privada. Finalmente, contamos con un instituto universitario internacional. O sea que la Argentina ofrece educación superior a través de ciento treinta y dos casas de altos estudios de diferentes tipos de gestión y pertenencias. En todas esas instituciones se producen conocimientos, se hace docencia con ellos, se los transfiere a la sociedad y al aparato socio-productivo, se esparce cultura y se realizan servicios de extensión comunitaria. Según el anuario de Estadísticas Educativas de la Secretaría de Políticas Universitarias, en 2021, en las instituciones de gestión estatal trabajaban 142.464 docentes en los distintos escalafones (dedicación exclusiva, semi-exclusiva, simple u otra variante). Por su parte, la misma fuente pero en el Programa de Incentivo a Docentes Investigadores (creado en 1994 a través del Decreto 2427/93) relata que “a lo largo de los 27 años de aplicación del Programa se puede observar un notable incremento en las actividades de investigación en las universidades, dado que la obtención de una categoría en el Programa significa un reconocimiento académico. Esto ha generado la categorización de aproximadamente 60.000 docentes, de los cuales el 58,4% corresponden a las categorías IV y V de docentes investigadores en formación, y el 41,6% a las categorías III, II y I de docentes investigadores con capacidad de dirección de proyectos”. Luego informa que en 2021 “se incentivaron 19.452 docentes, por actividades realizadas en 2020, de cuarenta y siete universidades nacionales y una universidad provincial de gestión estatal”. Podríamos concluir, en consecuencia, que el 13,65 % de los docentes universitarios realizaron algún tipo de investigación científica o tecnológica en las universidades de gestión estatal, más allá del escalafón en que revistieran. Dados los vaivenes que la categorización docente tuvo, y sus discontinuidades, la SPU y las Universidades creyeron necesario crear el Programa para la Investigación Universitaria Argentina (PRINUAR). Así se eliminaron todos los programas preexistentes y se llamó a una nueva categorización. En ella se inscribieron, para ser evaluados 45.255 profesores (menos del 5% corresponden a instituciones de gestión privada), aspirantes a ser reconocidos como investigadores, de absolutamente todas las instituciones universitarias del país, cuyos procesos de revisión y calificación de antecedentes están en curso. Representan el 31,78% del total de docentes de las universidades de gestión estatal
Morfología del sistema científico y tecnológico
Por su parte el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas, (CONICET) posee una estructura institucional de 323 institutos y centros exclusivos y de doble y triple dependencia con universidades nacionales y otras instituciones. De ellos, 264, el 82%, son de dependencia compartida con universidades (240 solo con universidades, el 75%, y veinticuatro junto con casas de altos estudios y otros organismos como gobiernos provinciales). Actualmente la carrera del investigador científico (CIC) de CONICET tiene 12.009 investigadores que para integrarla han atravesado un largo proceso de formación de grado, postgrado, doctoral y hasta post doctoral, y de selección por concurso posterior. Una vez adentro, deben superar una evaluación bianual. Ese rigor y el celo por la calidad investigativa han permitido que el organismo sea rankeado en el primer puesto entre los organismos de investigación científica y tecnológica de Latinoamérica y en la posición número catorce a nivel mundial, por el SCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS. El 57,2 % de todos los miembros de la CIC, o sea 6.869 investigadores desarrollan su tarea en esas doscientas sesenta y cuatro unidades ejecutoras de pertenencia compartida con universidades.
La bicefalía
Ahora bien, esa importante cantidad de instituciones universitarias e institutos de investigación, tienen una pertenencia funcional e institucional a dos ministerios distintos. Las universidades, autónomas por prescripción constitucional (Art. 75 inc. 19, párrafo 3° in fine de la Constitución Nacional), se vinculan al Estado nacional a través de la Subsecretaría de Políticas Universitarias (SSPU) de la Secretaría de Educación del Ministerio de Capital Humano. El CONICET, que es un organismo descentralizado del mismo Estado, lo hace a través de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, ahora “tutelado”(¿?) por la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología de esa jefatura.
Por lo tanto, casi el 60% de los investigadores que integran la CIC que son evaluados para su progreso en la carrera por CONICET llevan adelante su tarea en laboratorios, instalaciones y con equipamiento que a veces pertenecen a universidades y en otros casos a los institutos del CONICET. Trabajan junto a los docentes que están a la espera de integrar el PRINUAR (muchos de los cuales ya eran docentes Investigadores incentivados por el Programa del ME), que son evaluados por otro sistema dependiente de la SSPU. ¿Dos sistemas evaluatorios para una misma función? Un poco raro, ¿no? Analizar la realidad salarial de unos y otros no es menos complejo, dada la diversidad de escalafones en que están encuadrados los investigadores en función de los diferentes organismos en que realizan la misma tarea. Tampoco lo es medir los mecanismos de transferencia de sus conocimientos y de vinculación con la sociedad. No es menor el debate soterrado que hay en algunos sectores de la sociedad acerca de quiénes fijan las prioridades investigativas por parte de nuestros científicos. ¿Ellos por sí mismos? ¿O las universidades en las que trabajan? ¿O los CCT (Centro Científicos Tecnológicos) del CONICET que deberían coordinar la actividad de los institutos de su región?
En suma, una verdadera yuxtaposición de roles, competencias, facultades, presupuestos, dependencias y un extenso etcétera que a la larga resta potencia y eficacia a nuestros científicos y tecnólogos para ser palanca impulsora del desarrollo nacional.
Hacia el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología
Han fracasado todos los intentos por unificar los ministerios de educación y los de ciencia, tecnología e innovación, así como el intento de articulación del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Ley 25.467. En nuestra opinión ese empantanamiento en resolver un problema de tan vieja data tiene su raíz en no querer reconocer que la educación básica, es decir la inicial, la primaria y la secundaria tienen problemáticas absolutamente diferenciadas de las de la formación superior, la investigación científica y tecnológica, y su vinculación con la sociedad y el aparato productivo. Por ello proponemos separar la Subsecretaría de Políticas Universitarias de la Secretaría de Educación y crear la Secretaría de Educación Superior, Ciencias, Tecnologías e Innovación en el ámbito del Ministerio de Capital Humano. Por otra parte, se deberían reservar a la Secretaría de Educación Básica de ese ministerio las funciones que competen a la esfera federal en la conducción del sistema educativo (contenidos mínimos a aprender en todas las provincias, evaluación de la calidad de los aprendizajes, estadísticas educativas, compensación de las diferencias provinciales y regionales, entre otros) junto al Consejo Federal de Cultura y Educación. Obviamente que lo óptimo, como sucede en los principales países del mundo es que esas dos áreas funcionales sean ministerios, pero ateniéndonos a la actual organización del Ejecutivo nacional, creemos que no se debe esperar más para llevar adelante una reestructuración del funcionamiento de la formación superior, la investigación y su transferencia a la sociedad.
Las formaciones de grado y postgrado tienen estricta vinculación con la posterior carrera del investigador científico y ésta debería ser una sola con los mismos criterios de evaluación para todos los que posean esa vocación. No deberían existir investigadores de tal sistema e investigadores de tal otro. Porque de lo contrario sucede los que todos sabemos que sucede hacia adentro de las instituciones universitarias en las que se desarrollan recelos, competencias y calificaciones de los distintos tipos de seres humanos que hacen todos, una enorme tarea que es la que ha hecho prestigiosa a la ciencia y a los científicos argentinos. Todas las temáticas que ellos investiguen dentro de las universidades, los institutos tanto del CONICET, como de otros organismos estatales (CONEA, INTA, INTI, etc., etc.) deberían derivarse ahora del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030 aprobado por la unanimidad de los miembros del Congreso de la Nación, y no del libre albedrío de ninguna institución, ni de ningún investigador.
Será un largo y arduo camino la reintegración definitiva de los sistemas nacionales de educación superior y de ciencia, tecnología e innovación que los gobiernos autoritarios militares del siglo pasado pretendieron desintegrar para hacerlos desaparecer. La resultante será verdaderamente revolucionaria porque permitirá potenciar aún más un sistema que con todas las disfunciones heredadas ha demostrado ser uno de los mejores del mundo.
Manuel García Solá fue ministro de Educación, Ciencias y Tecnología de la Nación. Ocupó la misma cartera en el Chaco. Fue director del Conicet y vicerrector de la Universidad Nacional del Chaco Austral. Es empresario biotecnológico.