La biblioteca sobre peronismo e industria está dividida. Algunos expertos sostienen que el gobierno de Juan Domingo Perón puso fin a la “larga agonía del modelo agroexportador”. Otros responden a ese “mito” con el argumento de que el proceso industrialista empezó a fomentarse desde finales del siglo XIX y encontró un punto de inflexión en la década del ’30, por la necesidad de sustituir importaciones en contexto de crisis mundial. Marcelo Rougier, investigador del Conicet y experto en desarrollo industrial de la Argentina, propone pensar al peronismo como una continuidad del modelo sustitutivo más que como ruptura.
Para Marcelo Rougier, experto en desarrollo industrial argentino, donde sí se produce un cambio con el peronismo es en la composición social por el significativo aumento de la participación de los trabajadores en el ingreso. Un ciclo expansivo que encuentra un límite con el fuerte proceso inflacionario que se desata en 1951 y 1952, frente al cual el propio Perón responde de manera restrictiva, explica este investigador del Conicet en una charla con Y ahora qué? sobre la larga marcha del proyecto industrial del peronismo.
–Hay diferencias en las concepciones sobre el papel del peronismo en el desarrollo industrial de Argentina. ¿Es un momento de ruptura con el modelo agroexportador anterior o la continuidad de un proceso que había comenzado tiempo antes?
–Algunos autores plantean que con el peronismo comenzó la historia industrial de la Argentina. Pero, en realidad, es un proceso que viene desde el siglo XIX. El corte significativo tiene lugar a partir de los años ‘30, vinculado a la crisis internacional y por la necesidad de avanzar en la sustitución de importaciones frente a la insuficiencia de divisas. El peronismo es parte de ese proceso de sustitución de importaciones que se había iniciado con el crecimiento de ciertos sectores menos capital intensivos. Esa industria fue creciendo, con una serie de políticas de tipo industrial que acompañaron el proceso. Luego vino la Segunda Guerra Mundial y el Peronismo, que retomó el crecimiento industrial que ya venía dándose.
–¿Cómo aprovechó el peronismo la Segunda Guerra Mundial?
–Los cambios que tienen lugar durante el peronismo están vinculados con la participación de los trabajadores en el ingreso. Pero desde el punto de vista del crecimiento industrial es parte de ese mismo proceso. En todo caso, se puede discutir si hay algún quiebre post-1950 en relación con las ramas y actividades que más crecen o en la participación del capital extranjero en el sector industrial.
–¿Acaso es un mito asumir que el peronismo tuvo una política contraria al campo? O, en todo caso, ¿logró combinar el campo y la industria en su desarrollo económico?
–Hay un cambio estructural en ese sentido, vinculado a la crisis del modelo agroexportador y, por ende, con los avances de la sustitución de importaciones. Ya en los años 30 se evidenciaba una caída de la participación de los sectores agropecuarios y un avance del sector industrial en el total del producto. Por primera vez en 1945, las actividades industriales superaron la producción del agro en términos de valor agregado, aunque no en términos de la generación de divisas que necesita la economía argentina para funcionar. Esta alteración estructural es parte fundante del peronismo, que recoge en gran medida la idea de nacionalismo económico industrialista de Alejandro Bunge, quien no proponía una política industrial autárquica, sino una combinación de las actividades agropecuarias y las actividades agroindustriales.
–¿En que se traduce ese alineamiento con Bunge?
–La vinculación con Bunge ya se podía ver en ese grupo de hombres que participó del golpe de 1943. El peronismo recoge eso y es allí donde emerge un diseño institucional vinculado a la promoción de la industria. Entre los años 1943 y 1944, se crean la Secretaría de Industria y el Banco de Crédito Industrial Argentino, se establece una primera Ley de Promoción Industrial y, además, se crea la Secretaría de Trabajo y Previsión y el Consejo Nacional de Actos de Guerra. En efecto, subyace la idea de que la industria es un motor del crecimiento y es la clave para la salida de la guerra. Por cierto, una gran preocupación que se vislumbra en ese particular contexto es qué sucederá con las actividades industriales que crecieron al amparo de la protección obligada, cuando el comercio internacional se recompone. Por lo tanto, se propone implementar una serie de políticas para favorecer las actividades industriales en ese contexto.
–Pero como parte de una combinación.
–Claro, no se descarta la necesidad del campo. Lo que ocurre es que muchas de las medidas que se toman –la modificación de precios relativos, el manejo del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI)– afectan la producción del campo y, como contrapartida, mejoran los precios del sector industrial. Esta orientación se da hasta la crisis del sector externo de 1949, que modifica significativamente las condiciones y la orientación de la política económica del Peronismo.
–¿Cómo se conjugaron, durante el peronismo, esa política industrial y la redistribución del ingreso? En 1949, coincidente con esa crisis, se plasma la Declaración de los Derechos del Trabajador, que Perón había formulado dos años antes.
–Exacto, sí. Uno identifica la política económica del peronismo con lo que sucede entre 1946 y 1949, básicamente vinculado con una mejora notable de los salarios y de las condiciones de vida de la clase trabajadora. Ese impacto fenomenal se da por la necesidad de desarrollar el mercado interno, vinculado al crecimiento del sector industrial. Las actividades que crecen en esos años –sector textil, producción de alimentos y alguna actividad metalúrgica– están asociadas directamente al consumo. Además, crece mucho la inversión, porque se vuelve a importar a través de mecanismos que controla el IAPI. Para entonces la importación está orientada a insumos y equipos para reponer lo que se había perdido en el contexto de la guerra. El problema del crecimiento del sector industrial era que las importaciones vinculadas a insumos y equipos requerían de las divisas que proveía el agro. Pero el agro está muy golpeado en términos de inversión y precios. Esa dinámica se sostuvo hasta tanto los términos del intercambio en ese contexto fueran positivos. En definitiva, la política de crecimiento industrial y de redistribución del ingreso favorable era posible gracias al viento de cola que aportaron los precios internacionales. Aunque se trataba de una situación excepcional, porque hacia fines de 1948 aparecieron claros límites a esa redistribución de ingresos y a seguir creciendo bajo esa lógica.
–En esos momentos, el peronismo impulsó el Plan de Emergencia. ¿Qué papel jugó ese cambio de rumbo en materia de redistribución del ingreso?
–Ya a fines del 1948 empezó a darse una serie de modificaciones importantes en los instrumentos financieros que disponen el Banco Central y el Consejo Económico Nacional. En 1949 hubo un cambio en la orientación de la política económica, que se volvió más favorable a los sectores agropecuarios. Tanto ese año como en 1950 hubo una devaluación para mejorar las condiciones de la producción agropecuaria. Y aunque la economía estaba estancada, hasta ese momento no se implementó una política de racionalización de gastos del Estado y, por ende, los trabajadores no sufrieron mucho los efectos de ese cambio de política. Pero hacia 1951 se dio un fuerte proceso inflacionario producto de esta política expansiva, sobre todo en materia crediticia y de política salarial.
–¿Cuáles son las principales restricciones que impulsó el Estado a partir de 1951 y 1952 para detener el deterioro económico?
–A fines de 1951 y 1952 hubo una muy mala cosecha, por la sequía. La consecuente escasez de divisas llevó al gobierno a profundizar la política que se había empezado a implementar a fines de 1948 y durante el año siguiente. Ahora bien, para aplicar el plan de emergencia, en 1952 Perón decidió adelantar las elecciones. Perón ganó en esos comicios y entonces sí aplicó la emergencia. Ese plan suponía alentar las exportaciones vía una mejora de los precios de los productos del agro a través del IAPI y una reducción notable del gasto público que incluyó un congelamiento salarial destinado a frenar el problema inflacionario. La intención era reducir el consumo para alentar los saldos exportables, dado que la Argentina exportaba bienes salarios, es decir alimentos. Esa caída del ingreso generó una serie de conflictos gremiales y algún reacomodamiento hacia 1954. Finalmente, en 1955 el gobierno hizo un llamado al Congreso de la Productividad.
–En su opinión, ¿el congelamiento salarial era la vía adecuada para detener la inflación?
–Es el gran dilema que siempre tiene el peronismo: en algún momento, tiene que hacer algún ajuste. El ajuste fue leve en 1949, sobre todo a través de la política crediticia, pero hacia 1952 fue necesario frenar de algún modo el consumo y el gobierno recurrió al congelamiento de los salarios. En ese marco se dan las prédicas de Perón del tipo ‘éste es el momento de ahorrar, ya dejamos que se hicieran el guardarropas y gastaran un poquito de más, pero ahora hay que ahorrar’. Ésa es la consigna que apareció en el año 1952 y se mantuvo hasta el año 1955, cuando se dio el golpe. La necesidad de hacer un ajuste frente al problema inflacionario y a la insuficiencia de divisas era inevitable. En relación con la política industrial, la promoción se vuelve más focalizada.
–¿A qué sectores estuvo dirigida la promoción industrial en la década del ‘50?
–En los inicios del peronismo se estimularon todas las actividades industriales a través de la política crediticia. La crisis volvió más selectiva esa política industrial. Desde 1949, y en particular a partir de 1952, la política crediticia se volvió más selectiva y se dirigió a determinados sectores industriales, con el objeto de avanzar y profundizar la sustitución de importaciones. Fundamentalmente se incentivó la actividad metalúrgica y la producción de maquinaria agrícola para alentar la productividad del campo. En paralelo, en 1953 se sancionó la Ley de Inversiones Extranjeras, dirigida al desarrollo de actividades industriales que no se podían producir localmente por dificultades tecnológicas, como la producción petroquímica o la automotriz, por ejemplo.
–En uno de sus trabajos plantea que “los peronismos no son todos iguales porque tampoco lo son sus contextos económicos”. ¿En qué se distingue al tercer gobierno peronista de los dos anteriores?
–En el peronismo de los ’70, el equipo económico que dirigió José Ber Gelbard al frente del Ministerio de Economía recogió las discusiones sobre estrategia de desarrollo que se venían planteando desde los años ‘60, con una economía industrial más pujante, integrada, compleja y con capacidad exportadora. En ese contexto surgió la necesidad de apostar a las exportaciones industriales conjuntamente con el mercado interno. Se asumía la necesidad de estimular el mercado interno con una mejora de los ingresos pero con ciertos límites y, a su vez, había que impulsar las exportaciones industriales y la productividad del campo. Un debate que no estaba presente en la época del peronismo clásico. Los planes quinquenales fueron más sofisticados que en los años ’40 y ‘50. Pero aunque las políticas económicas fueron más elaboradas, la crisis del petróleo fue un golpe durísimo para la economía argentina, que todavía no había resuelto la integración del sector industrial y requería combustible, insumos y equipos, que se encarecieron notablemente. Y una vez más apareció la restricción externa, la insuficiencia de divisas que obligaba a hacer el ajuste.
–¿Cómo sorteó el peronismo esta crisis? Ya no había posibilidad de adelantar elecciones y ni margen para sortear la conflictividad social que se derivaría de ese ajuste.
–En el ‘74, hacer el ajuste implementado durante el primer peronismo era imposible. No había margen. Primero, porque el 1° de julio se había muerto Perón. Y, además, porque el movimiento obrero era mucho más combativo. En condiciones de insuficiencia de divisas, de incremento de la inflación y de presiones de todo tipo, el gobierno intentó hacer una nueva concertación. Se reprodujeron, en parte aunque más aceleradamente, las situaciones de la década del ‘40 y ‘50, pero con una sociedad y una estructura productiva mucho más compleja y aceitada.