Roxana Mazzola cuestiona la forma habitual de discutir la pobreza en la Argentina y América Latina. En su libro Estados (des)iguales, propone mirar no solo los ingresos, las transferencias o la cobertura, sino la arquitectura institucional que define quién accede a derechos, bajo qué condiciones y con qué prioridad.
En diálogo con Natalia Aruguete, la investigadora de FLACSO analiza la fragilidad de la AUH, el avance del asistencialismo extendido, el corrimiento de la Nación como niveladora de inequidades y el riesgo de que las políticas públicas queden reducidas a “políticas pobres para pobres”.
Doctora en Ciencias Sociales por la UBA, magíster en Administración y Políticas Públicas por la Universidad de San Andrés y licenciada en Ciencia Política por la UBA, Roxana Mazzola combina investigación académica, gestión pública y experiencia internacional en capacidades estatales, innovación y equidad.
—Una de las ideas más fuertes del libro es que la desigualdad no se explica solo por la pobreza, sino también por las decisiones institucionales del Estado. ¿Qué desigualdades produce el propio Estado cuando diseña mal —o de manera incompleta— sus políticas?
—Primero, estamos más acostumbrados a mirar los datos de pobreza y desigualdad, a observar si aumentan o disminuyen. Lo que yo sostengo es que hay una desigualdad que está antes de esos datos, porque las estadísticas siempre llegan más tarde que los procesos sociales que buscan relevar. Hay una desigualdad previa, de origen, que tiene que ver con las causas de la pobreza y de la desigualdad, no solo con sus niveles. Esa es la desigualdad institucional. Uno de los aportes centrales del libro es justamente el enfoque de la distribución institucional, que permite identificar cómo el propio Estado, en su accionar, puede generar mayor igualdad o mayor desigualdad. Eso ocurre en tres niveles: macro, meso y micro. En el nivel macro hablo del tablero de juego: las constituciones nacionales, los actores internacionales, los regímenes políticos, los ciclos electorales, quién tiene poder de veto y quién no. Por ejemplo, los chicos no votan. Las organizaciones de cuidados no tienen asiento en las mesas de negociación fiscal. Eso no es un dato menor: es una distribución institucional de origen que define qué problemas entran en la agenda y cuáles quedan afuera. A nivel internacional, los organismos de crédito, las agencias de cooperación y los acuerdos comerciales también definen márgenes de acción. Ese tablero de juego no es neutral. En el nivel meso aparece el sistema de políticas en su conjunto: no alcanza con un buen programa si lo laboral, lo previsional, lo sanitario y lo educativo están desarticulados. Y en el nivel micro se ve, por ejemplo, en la implementación: una transferencia que pierde suficiencia, que no se actualiza con reglas claras o que se debilita en su conexión con otros servicios.
—¿Cómo se traduce esa desigualdad institucional en el caso concreto de la infancia, pero también en otras políticas públicas?
—La infancia es un caso paradigmático porque los chicos no votan. Ahí hay un desfase político enorme: su voz recién aparece a partir de los 16 años. Eso genera un adultocentrismo estructural que no es anecdótico, sino que define presupuestos, prioridades y silencios. Pero ese mismo mecanismo opera en otras políticas.
—¿Cómo cuáles?
—En la seguridad social, por ejemplo, las juventudes no aparecen con programas o políticas que incidan directamente sobre ellas. Entonces pasan muchos años en los que esa distribución institucional queda marcada, incluso desde nuestra Constitución Nacional. Eso tiene que ver con un adultocentrismo muy fuerte. Después no puedo pedirle a un chico que vaya a votar si el mecanismo que tenemos está pensado por adultos, en el sentido de que mira a los adultos y es recreado por adultos. El Estado siempre está definiendo quién importa y quién puede esperar. El nivel macro comprende quién se sienta en la mesa cuando se define el tablero. Y ese tablero, históricamente, excluye a los que más dependen del Estado.
—Cuando analizás este tipo de políticas sociales, hablás de “asistencialismo extendido”. ¿A qué te referís con ese término?
—Me refiero a un momento en el que la Nación se corre de su rol como nivelador de inequidades en países federales. Hay una distribución de funciones entre áreas del Estado y niveles de gobierno que también es distribución institucional. Es lo que vemos hoy en la Argentina, con los intendentes reclamando por lo alimentario porque la Nación se corrió de ese rol nivelador. La suficiencia de los ingresos se pierde en todo el sistema de políticas, no solo en la AUH, también en la seguridad social y en los salarios. Y después está la profundidad de las intervenciones, que tiene que ver con la integralidad; es decir, cómo se conecta salud con educación, no solo con la transferencia de ingresos, sino también con la situación laboral de esa familia. En todo eso hay una definición de infancia, de familia, de trabajador y de trabajadora.
—En la Argentina solemos discutir la AUH en términos de cobertura, monto o actualización. Vos proponés mirarla desde su arquitectura institucional. ¿Qué aparece cuando dejamos de mirar solo “cuánto se paga” y empezamos a mirar cómo está construida la política?
—Lo que aparece es que, cuando se impone un paradigma de protección restringida, tutelar o de asistencialismo extendido, la agenda de lucha se vuelve muy acotada. Se convierte en una agenda de políticas pobres para pobres. Entonces se pierde la conexión con la garantía de derechos y la discusión queda anclada en la emergencia, en lo reactivo. Hoy tenés un tema muy claro: se redujo fuertemente la inversión en obra pública y se requiere inversión en infraestructura del cuidado, conectada con las transferencias, porque eso se mete con la pobreza más estructural de los territorios. Cuando hablo de profundidad de las intervenciones, hablo de eso: de inversiones en infraestructura, sobre todo en un contexto demográfico en el que hay hogares con menos niños y más personas mayores que requieren cuidados, y donde las mujeres seguimos cuidando. Hoy deberías poder garantizar una cobertura universal de infraestructura de cuidado para chicos de 45 días a 4 años, porque eso incide en la inserción laboral de las mujeres, en sus estudios, en la reducción de la pobreza de tiempo y también en un modelo de desarrollo y generación de empleo. Eso no puede quedar librado a la resolución privada de cada familia: lo tiene que resolver el Estado, con estándares de calidad.
—Recuerdo tu investigación, hace varios años, sobre los espacios de cuidado en primera infancia que se construyeron a nivel nacional. ¿Qué observaste en ese caso?
—Ahí ya tenés armado un prototipo, pero hay que escalarlo. La brecha que tenemos en Argentina es enorme: se habla de que habría que construir aproximadamente 2.700 centros a nivel nacional en zonas con alta vulnerabilidad hacia 2030, equivalente a 385 por año contando desde 2023. ¿Y qué está pasando hoy? No hay inversión en obra pública. En aquel momento, la capacidad de gestión daba para finalizar aproximadamente 115 centros e iniciar 350 en un período de gobierno. Entonces el reto es muy grande. Otra dimensión tiene que ver con la suficiencia de los montos, con parámetros de actualización más previsibles. Y también está la universalidad.
—¿Cuál es el criterio de universalidad que observás en estas políticas?
—Estos programas funcionan con un criterio de universalismo a través de la selectividad, que en su momento permitió incorporar al sistema de seguridad social a muchas poblaciones que estaban afuera. Pero seguimos teniendo persistentemente un 10% de niños sin cobertura. Entonces, si ya tenés al 80 o 90% adentro, ¿qué sentido tiene no avanzar hacia una cobertura universal? Sea por asignación directa, por deducción o por crédito fiscal de Ganancias, el criterio debería ser: chico que nace, chico que recibe la garantía de la asignación.
—El libro plantea que las políticas no solo reparten recursos: también definen quién merece protección, bajo qué condiciones y con qué reconocimiento. ¿Cuánto de moral, de control y de merecimiento sigue habiendo en las políticas sociales?
—Hay una mirada de control, claramente. Cada paradigma tiene una definición de infancia y una forma particular de mirarla. En un momento del libro me pregunto cómo el Estado trata a la infancia. En algunas etapas, el Estado aparece casi como un médico que medicaliza problemas sociales y encierra a los niños en instituciones especializadas para su tratamiento, como hogares o casas del niño. También puede fortalecer a la familia, pero encerrando allí a la infancia. En otro momento aparece una mirada más normalizadora, que imagina infancias homogéneas, que van al colegio, usan las mismas vestimentas y responden al mismo ideal de estudiante. Después, ese sistema se hace trizas con los cambios en la estructura social, porque muchas poblaciones que llegan al sistema educativo no encajan en esa idea homogeneizante. Eso tenía que ver con el modelo productivo de entonces, con la fábrica, con la preparación para un trabajo igual para todos. Incluso en la época del peronismo, cuando hubo reconocimiento político y derechos garantizados, persistía una mirada normalizadora.
—¿Por qué hablás de “normalización de las infancias”?
—Porque no hay infancias en plural. En los años 90 tuvimos la mirada del chico pobre, del chico en situación de riesgo. Esa imagen se creó muy fuerte, junto con categorías como la de los “chicos que no estudian ni trabajan”, que tienen un montón de presupuestos detrás: como si no hicieran nada, como si no cuidaran hermanos, como si no les pasaran cosas en sus familias. Después, a comienzos del siglo XXI, tuvimos un enfoque más amplio, vinculado con la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Pero, aunque concebía al niño como sujeto de derecho, se ancló más en la protección que en la promoción de derechos. Eso era necesario, porque había que reparar muchos derechos dañados, pero quedó corto. Y ahora volvimos a una idea de control del merecimiento: a ver si sos pobre, si efectivamente podés presentar toda la documentación necesaria para demostrar que sos muy, muy pobre. Eso no pasa solo en Argentina; sucede en general en América Latina. Tiene que ver con ciclos políticos, pero también con huellas institucionales que no son fáciles de modificar.
—En tu comparación, la AUH aparece como una ampliación de derechos porque entra en el sistema de seguridad social, pero también deja marcas de segmentación y fragilidad. ¿Podemos hablar plenamente de ampliación de derechos cuando el acceso sigue siendo desigual según la posición laboral de las familias y cuando la transferencia monetaria no se articula de manera suficiente con salud, educación, cuidados, vivienda y territorio?
—Las transferencias de ingresos son necesarias, pero insuficientes. Por el monto, por la falta de articulación con otras dimensiones vinculadas a lo laboral de las familias, y porque el chico no está aislado: vive en un hogar donde pasan muchas cosas relacionadas con los ingresos y con las garantías de derechos de los adultos. Además, cuando el Estado actúa, genera subjetividades con lo que hace y con lo que omite. Si el monto es insuficiente, la reducción de la pobreza va a ser limitada. Si el Estado no interviene en infraestructura de cuidado, en oferta pública de calidad y con estándares de calidad, también vas a tener límites en la reducción de la pobreza multidimensional. Por eso hay que meterse con la causa que genera esa desigualdad. El Estado puede ser un generador de igualdad o de desigualdades, según las decisiones institucionales que tome. La AUH entró en la seguridad social, y eso fue muy importante: comparada con otros programas asistenciales de la región, garantizó mejor el derecho a la seguridad social en la infancia. Pero si queda solo como transferencia monetaria, no alcanza para los niveles de igualdad que se requieren.
—Me interesa la idea de “fragilidad distributiva”: políticas que existen, llegan a mucha gente, tienen legitimidad, pero no logran blindarse frente a los cambios de ciclo político. ¿Por qué las políticas de infancia siguen siendo tan vulnerables a los vaivenes de gobierno?
—Porque nunca se las jerarquizó. En general, las agendas de infancia se dirimen solo en la distribución institucional micro: qué programa nuevo hago, qué incorporo, qué cambio. A nivel del sistema se habló mucho de protección y promoción de derechos del niño, pero en muchos casos eso terminó siendo una actualización, con otro nombre, del viejo sistema de minoridad. Hay mejores desarrollos profesionales y una visión más anclada en derechos, pero sin recursos suficientes. Es un dispositivo que quedó ubicado en áreas de desarrollo social, sin fuerza y sin potencia. No hay jerarquía. ¿A cuántos intendentes o presidentes escuchás jerarquizar estos temas en la discusión presupuestaria o en las arenas fiscales?
—¿Y cómo se ve esa fragilidad en la AUH y en Bolsa Familia?
—La fragilidad distributiva institucional se ve cuando mirás estos programas a lo largo del tiempo. Todos los países tienen alguna transferencia de ingresos, eso está. Pero la AUH mostró una mayor fragilidad distributiva que Bolsa Familia, que por su formato más asistencial es más flexible y perdurable. Bolsa Familia sigue estando: el monto puede ser insuficiente y la integralidad baja, pero tiene un acompañamiento a la familia que es positivo. No castiga simplemente si no presentaste el certificado de asistencia escolar, sino que acompaña. En cambio, la AUH tiene mayor fragilidad por los ciclos políticos. Desde que se creó no es el mismo programa, aunque siga existiendo. Sus rasgos de suficiencia, cobertura e integralidad no siempre avanzaron hacia un camino de garantía de derechos; también tuvieron retrocesos. Esa marca híbrida se mueve como un péndulo: a veces más hacia la garantía de derechos, a veces más hacia el asistencialismo. Por eso hay que tener cuidado cuando organismos internacionales quieren llevar el modelo argentino a otros países de la región. La AUH se ensambló en la seguridad social, pero quedó híbrida, con algunos rasgos asistenciales. Y eso la vuelve más frágil.
—Tu análisis muestra que en países federales como Argentina y Brasil no alcanza con una buena política nacional si después la provisión concreta depende de territorios muy desiguales. ¿Cómo se construye igualdad en Estados donde las capacidades provinciales, municipales o territoriales son tan distintas?
—Ahí el punto central es el rol de la Nación como nivelador de inequidades. En países federales, cuando la Nación se corre, no queda simplemente un vacío administrativo: queda una distribución institucional que reproduce desigualdades. Las provincias y los municipios parten de capacidades, recursos y prioridades políticas muy distintas. Entonces, si dejás que cada territorio resuelva por sí mismo cuestiones como alimentación, cuidado, infraestructura o acceso a servicios, terminás reforzando desigualdades de origen. La Nación tiene que cumplir un papel de nivelación, garantía de estándares, redistribución y coordinación. Si no, la territorialización se convierte en fragmentación: depende de dónde naciste, de qué municipio te toca, de qué capacidad de gestión tiene ese territorio y de qué lugar ocupa la infancia en la agenda local.
—Si tuvieras que mirar la Argentina actual desde las categorías del libro, ¿qué señales ves: estamos ante una discusión sobre eficiencia del gasto, ante una retracción de derechos o ante una reconfiguración más profunda del vínculo entre Estado, infancia y desigualdad?
—Lo primero que se afecta muy fuerte es la confianza de la gente. Cuando empezás a desarmar un sistema institucional, se produce una pérdida de confianza, y eso después se traduce también políticamente. Puede haber una situación de pasividad, porque cuando entrás en procesos de mucho ataque continuo la reacción muchas veces es quedar en defensa. Pero por dentro se va generando una sensación de “esto no me gusta, esto me está haciendo mal en mi vida cotidiana”. También hay que ver cuáles son las propuestas políticas disponibles, porque si no hay oferta es muy difícil que la población encuentre una salida superadora. Además, venimos de democracias muy vulnerables, y eso se conecta con la distribución macro de la que hablábamos: con el modo en que se vive en sociedad y con el lugar que ocupan los jóvenes y las infancias. Otro punto es el nivel de madurez institucional. Hoy también se usan mucho las tecnologías, y ahí aparece un reto enorme para los Estados latinoamericanos: mirar si esas tecnologías fortalecen derechos, reproducen controles o profundizan desigualdades.