La finalidad de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz es la preparación. El presupuesto 2027 consolida una tendencia hacia el desarme. El problema no es sólo cuánto se gasta, sino cuánto de ese gasto permite volar, navegar, entrenar y sostener una organización militar operativa. Frente a un mundo estratégico imprevisible, Germán Montenegro plantea que la capacidad decisiva no reside en imaginar la próxima guerra, sino en conservar fuerzas sostenibles, profesionales y en movimiento. La contradicción, sostiene, es ampliar por ley las misiones militares mientras el presupuesto restringe cada vez más su práctica efectiva.
Ningún Estado tiene claro cómo va a utilizar la organización militar que tiene disponible. Definir qué modalidad de acción militar específica se requerirá con certeza y qué tipo de elemento militar deberá configurarse para atender esa contingencia es algo arbitrario, yo diría más propio del universo de la magia.
Efectivamente, habría que tener la bola de cristal para descubrir qué es lo que va a pasar en términos de conflicto y guerra en el futuro. El planeamiento, la evaluación de escenarios de intervención e incluso el diseño de fuerzas deben ser implementados: eso va de suyo. Se debe disponer de Fuerzas Armadas organizadas para un tipo determinado de contingencias, aunque no sepamos con exactitud sus características. Pero ¿quién las conoce o las puede anticipar con precisión? Mandrake solamente. Los procesos de planeamiento son una manera “racional” de abordar la incertidumbre propia de este arte y de darle un orden ideal al aparato defensivo militar, que en última instancia estará definido por la política.
La historia militar es prolífica en Fuerzas Armadas y estrategias de empleo diseñadas para eventos que nunca ocurrieron. ¿La Primera Guerra Mundial no iba a durar sólo un par de meses, según los Estados Mayores de las grandes potencias?
La Fuerza Aérea Argentina en 1982 es un caso más próximo. La aviación de caza bombardeo estaba diseñada y preparada para atacar objetivos terrestres contra Chile. En un mes y medio cambió radicalmente de rumbo y terminó envuelta en una guerra aeronaval para la cual no estaba preparada ni en su doctrina, ni en su armamento, ni en su adiestramiento específico. Se las arreglaron, los escuadrones desplegados en la Fuerza Aérea Sur aguantaron pérdidas cuantiosas, pero sostuvieron las operaciones de ataque sin menguar y así castigaron con dureza a la Royal Navy, en un tipo de guerra no prevista.
Otro tanto ocurrió con la aviación de exploración lejana, una capacidad que la Fuerza Aérea había perdido entonces. La tarea debió ser asumida in extremis por unidades de transporte aéreo sin preparación ni medios materiales específicos. Y lo hicieron: durante toda la guerra, los B-707 del Escuadrón II y los C-130 del Escuadrón I mantuvieron bajo estrecha vigilancia a la flota británica. Registraron rumbo, posición y tipos de buques que se acercaban a la zona de operaciones, desde el 21 de abril hasta el final de la contienda, con gran eficacia.
Las lecciones aprendidas de la historia deberían obligar a los que toman decisiones de Estado a pensar verdaderamente “fuera de la caja”, no de manera etiquetada. En las relaciones humanas, políticas y estratégicas, lo que pesa es la contingencia.
Proyectar cuáles serán los próximos conflictos es parte del proceso de desarrollo de políticas públicas. Sin embargo, siempre se debe tener presente que aquello es una intuición sobre el futuro, afectada por circunstancias sorpresivas. Los supuestos que ordenan el planeamiento, el diseño del instrumento militar y la asignación de presupuesto son parámetros generales muy poco precisos sobre lo que puede ocurrir en el futuro, y sirven como guía general para ordenar el presente. El conflicto y la guerra son contingencia pura. Insisto, en ese mundo campea la “fortuna”, en términos de Maquiavelo, en su máxima expresión.
En este caso, la clave, la “virtud”, diría el secretario florentino, es tener la aptitud de saber amoldarse a condiciones no previstas, por inverosímiles y hasta absurdas que resulten.
Entonces, ¿qué hacer si el factor incertidumbre se convierte en el factótum del campo de batalla? Concretamente: qué forma, qué presupuesto es el indispensable para qué tipo de abordaje de qué amenazas.
El planeamiento más efectivo deberá prever que el factor que marcará la diferencia cuando se lo requiera es un cuerpo de oficiales, suboficiales y soldados muy bien instruidos y adiestrados en el ejercicio del combate en sus diferentes niveles, físicamente aptos, actualizados técnica y doctrinariamente, muy solventes en el ejercicio del mando y en la disciplina operacional, y con una adecuada cobertura social, salarial y de salud.
Esto nos enseña la historia de la guerra y la pequeña historia de las victorias y los fracasos del ejercicio efectivo de la administración en el área de la Defensa Nacional en la Argentina del siglo XXI.
El uso del instrumento militar casi nunca coincide con el que originó su diseño. Lo que sobrevive al desajuste no es el plan, ni la hipótesis, ni el catálogo de equipos: es la posesión de un elevado nivel de adiestramiento y la fortaleza de espíritu. El basamento de una preparación sostenida y adecuada, y un espíritu de cuerpo profesional labrado en la preparación específica, permiten que esos efectivos se acomoden de la mejor manera para sobrellevar el desafío del cambio de condiciones y sostener el esfuerzo.
Es decir, el arte de la guerra es, en gran medida, práctica de la guerra. No se acumula en un inventario ni se declara en un documento: se ejerce o se pierde. Un piloto que no vuela, una tripulación que no navega, una unidad que no sale al terreno no conservan una capacidad latente a la espera de mejores tiempos. Simplemente la pierden.
¿Cómo se logra que esta reflexión no sea un mero ejercicio de especulación, condenado a fracasar en las condiciones reales de la administración estatal, el “aquí y ahora” lleno de urgencias, inquinas y servidumbres? La respuesta que tengo, basada en la modelización de lo que salió bien y de lo que salió mal antes, es: con Fuerzas Armadas “en movimiento”. Hay que disponer de una organización militar sostenible con los recursos disponibles. Este es el piso mínimo para que el aparato militar exista. Algo contra lo que atentan las restricciones presupuestarias permanentes desde la restauración democrática en 1983, agravadas al nivel existencial en el presupuesto 2027 presentado al Congreso por el Poder Ejecutivo.
En esta etapa, más allá de la retórica, el Gobierno habla por sus actos administrativos, y el acto administrativo por excelencia es el presupuesto. Sus números son elocuentes, y lo que miden, aunque no lo declaren, es exactamente esto: cuánta práctica es posible.
La estructura interna del gasto de este año lo dice sin eufemismos. Más de tres cuartas partes del crédito de la jurisdicción, el 76,6 por ciento, se destina a gastos en personal. Los bienes de uso apenas alcanzan el 4,3 por ciento y el equipo militar específico no llega al 2 por ciento. Es el presupuesto de una estructura que paga sueldos cada vez más deteriorados, pero no equipa, no mantiene y casi no adiestra.
El resto del cuadro confirma el mecanismo. En 2025 la función Defensa representó apenas el 1,9 por ciento del gasto de la Administración Nacional. Sobre un crédito asignado de $2,42 billones se devengaron $2,36 billones, una ejecución formal del 97,6 por ciento que convivió con una nueva pérdida de poder adquisitivo del gasto militar.
El Presupuesto 2026, Ley 27.798, asignó a Defensa $2,72 billones, un aumento nominal del 15,1 por ciento calculado sobre una pauta de inflación anual del 10,1 por ciento que la realidad pulverizó antes de mitad de año, con un 12,3 por ciento acumulado ya en abril. Cada punto de inflación por encima de la pauta licúa el crédito: el ajuste no necesita tijera, le basta el índice de precios.
El primer semestre repitió el patrón. Contra una pauta semestral de $1,36 billones, a junio se había devengado $1,03 billones, una brecha de unos $330.000 millones que muestra que el grueso del ajuste no opera por subejecución, sino por la silenciosa licuación inflacionaria del crédito.
Y mientras esto se escribe, el Poder Ejecutivo acaba de subir la apuesta. El Proyecto de Presupuesto 2027 asigna a la función Defensa $3.778.590,5 millones, un 24,4 por ciento nominal más que en 2026, que con la inflación del 18 por ciento que proyecta el propio texto deja un crecimiento real en torno al 5,4 por ciento: nada que modifique la estructura descripta más arriba.
Lo llamativo no está en el crédito, sino en la planilla anexa al artículo 42, que autoriza operaciones de crédito público por USD 2.300 millones para tres submarinos convencionales con base en Mar del Plata y USD 1.200 millones para dos fragatas multimisión en Puerto Belgrano, bajo modalidad de préstamo y con un plazo mínimo de amortización de tres años. Toda la planilla tiene tres ítems: esos dos y un parque fotovoltaico en Jujuy.
Conviene hacer la cuenta antes de emocionarse. Al tipo de cambio que el propio proyecto prevé para diciembre de 2027, esos USD 3.500 millones equivalen a unos $6,47 billones, más que el crédito total de la Jurisdicción 45, que asciende a $5,23 billones. Es decir: se autoriza a endeudarse por más de lo que cuesta hacer funcionar durante un año a las tres fuerzas, para dos programas que no figuran entre los proyectos de inversión del ejercicio y que, por lo tanto, no tienen un peso asignado.
Porque el artículo 42 no asigna crédito: habilita a negociar financiamiento. Lo que sí tiene partida es la incorporación de cuatro helicópteros navales para Puerto Belgrano y $10.090 millones de obra de infraestructura para los F-16 en Tandil y Río Cuarto. El Ejército Argentino no registra proyectos de inversión propios en todo el ejercicio.
Y el financiamiento de fondo se enmarca en el Plan ARMA, que consiste en reequipar a las Fuerzas Armadas con un porcentaje de lo que se recaude vendiendo, alquilando o privatizando bienes del Estado, incluidos los de las propias fuerzas: un mecanismo que hace depender la capacidad militar futura de la liquidación del patrimonio público presente, que naturalmente se consume y no recupera.
Sobre esa base se monta ahora la capa normativa. El proyecto de “Ley de Defensa de la Soberanía Nacional”, remitido al Congreso el 17 de septiembre, crea un Sistema y un Consejo de Seguridad Nacional presidido por el Presidente, redefine la Defensa Nacional para abarcar riesgos, amenazas y desafíos de origen externo, estatales o no estatales, “sean cinéticos o no cinéticos”, e incorpora la protección de las Infraestructuras Críticas al empleo de las Fuerzas Armadas.
Sustituye, además, el artículo 20 de la Ley 23.554 para declarar que las Fuerzas Armadas “están organizadas, adiestradas y equipadas” para su empleo disuasivo y efectivo. Nada congenia con el presupuesto que el mismo Poder Ejecutivo envió.
Ampliar por vía legislativa el catálogo de misiones, del ciberespacio a las infraestructuras críticas, del espacio electromagnético al hundimiento de buques hostiles, sobre un instrumento que no vuela ni navega no crea capacidad: crea responsabilidades incumplibles, y vuelve a poner el énfasis donde nunca faltó retórica y siempre faltaron recursos. Se legisla la hipótesis y se financia la parálisis.
Los anuncios de compra de material nuevo no son la solución. Conservar una estructura funcional y un despliegue sobredimensionados sobre recursos acotados condena a los equipos adquiridos a una utilización muy limitada y a una vida útil corta, y al personal a un bajo nivel de adiestramiento. El pasado vuelve una y otra vez.
Los anuncios más sensacionales, los aviones de combate F-16 para la Fuerza Aérea y los blindados “Stryker”, los aviones “Orion”, o el proyecto de modernización del tanque TAM para el Ejército, están condenados a correr esa suerte. Estas adquisiciones se financian con más deuda, carecen de un plan que permita sostenerlas en el futuro y sus costos de funcionamiento hipotecan los ejercicios futuros de un presupuesto que ya no puede pagar ni la electricidad de los cuarteles. Un sistema de armas que no se puede operar con la frecuencia que exige el adiestramiento no es una capacidad: es un costo fijo con mucha explotación demagógica en prensa.
Tampoco fue solución la previa, la de los gobiernos nacional-populares: “seguir tirando” a base de asignarle centralidad a las misiones secundarias. Las Fuerzas Armadas ejecutan de manera regular la asistencia a la comunidad en casos de catástrofes. Incluso la ejecución de estas acciones se paga del presupuesto de Defensa y de las propias fuerzas. Y con el tiempo de uso el equipamiento se degrada y se pierde: ¿cuántos puentes portátiles del Ejército se instalaron “coyunturalmente para siempre” durante inundaciones?
Recapitulando, el problema militar tiene tres dimensiones que deben ordenar el pensamiento y el planeamiento: la persistencia de recursos presupuestarios acotados, el mantenimiento de una estructura funcional y un despliegue sobredimensionados, y la existencia de equipamiento y materiales de mantenimiento oneroso. Las tres convergen en un mismo resultado: no hay horas de vuelo, no hay horas de navegación, no hay ejercicio en el terreno. O mejor dicho, hay demasiado poco para conformar una fuerza militar realmente operativa, justamente la misión de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz.
Tampoco hay hoy ninguna razón para pensar que en el futuro inmediato habrá más dinero del presupuesto ordinario para la jurisdicción. No hay desde hace muchas décadas. Podemos pensar y analizar, con imaginación y observando el mundo, mecanismos para financiar el funcionamiento y las inversiones militares, pero eso hoy no está disponible.
La pregunta, entonces, no es cuánto haría falta para tener las fuerzas que uno quisiera, sino qué organización militar es sostenible, para su preparación, con los recursos que uno efectivamente dispone y/o que razonablemente puede obtener en el futuro.
Este punto de vista no niega la geografía ni la posición estratégica, que deberían ser factores clave para el planeamiento y la previsión de reestructuraciones y adquisiciones en un mundo de utopías. La centralidad de Sudamérica y del Atlántico Sur en la confrontación entre potencias globales es una condición que seguirá ahí, ya sea como oportunidad o como condicionamiento.
Pero esa condición indica dónde, no indica qué. Después podemos pensar idealmente qué situación podemos enfrentar. Pero eso es ideal, es un deseo. Vaya uno a saber en qué terminamos metidos los argentinos en el futuro.
Por eso, el criterio ordenador no puede ser la guerra imaginada, sino la práctica efectivamente posible. Una organización más reducida y sostenible, que vuele, navegue y salga al terreno, producirá cuadros capaces de reacomodarse a lo que venga. Una organización grande, inmóvil, completa y bien equipada “en el papel” no produce nada, y no se reacomoda a nada.
Ya ocurrió en el pasado, bajo los gobiernos de todos los colores políticos, y va a volver a ocurrir si se continúa con la “matriz constrictiva” actual: una estructura organizativo-funcional y un despliegue desproporcionados con respecto a los recursos presupuestarios disponibles para funcionar.
Esta situación de restricción no es novedosa. Quizás se acentuó en los últimos años, pero desde 1983 es uno de los signos típicos de la política de defensa de la Nación. Ni el oficialismo ni la oposición política han planteado una discusión seria en torno a esta problemática. Ninguna administración llevó adelante las políticas que son necesarias para romper la tendencia a la que referimos.
Tenemos que dejarnos de boberías y saber hacer autocrítica, sin que nadie se ofenda. Aunque sea, animarse a pensar. Intuyo que no se quiere discutir o considerar opciones al respecto. De este modo, no importa quién gobierne, se consolidará definitivamente la matriz de la constricción y quedaremos con Fuerzas Armadas para el desfile y la asistencia cívica, pero nada más.
