Una propuesta del exasesor de Seguridad Nacional de gobiernos demócratas Jake Sullivan para reindustrializar Estados Unidos muestra hasta qué punto la competencia con China volvió a colocar la producción, la industria y la capacidad tecnológica en el centro del debate económico del poder mundial. Sullivan sostiene que la innovación tecnológica no puede sostenerse separada de la producción y propone crear un Fondo Estratégico de Inversión federal de 50 mil millones de dólares para reconstruir capacidades industriales estratégicas. Aquí, una lectura de Martín Aguirre desde la perspectiva argentina.
La discusión estadounidense confirma algo que desde países como la Argentina deberíamos tener especialmente presente. No existe desarrollo científico y tecnológico duradero sin una estructura productiva capaz de absorber, transformar y escalar ese conocimiento. Industria, investigación, financiamiento, Estado y soberanía forman parte de un mismo sistema.
Durante décadas se sostuvo que un país podía especializarse en servicios, finanzas, recursos naturales o producción científica mientras trasladaba al exterior buena parte de su estructura manufacturera. Hoy una parte importante del pensamiento estratégico estadounidense está revisando esa idea.
El 29 de julio, Sullivan publicó en Foreign Affairs “How to Reindustrialize America. The Case for a Strategic Investment Fund”. El original puede leerse haciendo click aquí: https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-reindustrialize-america-jake-sullivan.
Su tesis es significativa: durante más de un siglo, la capacidad de Estados Unidos para inventar, producir y difundir tecnología sostuvo simultáneamente su prosperidad y su poder. Esa combinación está ahora amenazada por el ascenso industrial y tecnológico de China.
La fábrica también produce conocimiento
El planteo de Sullivan, que es profesor titular de la cátedra Kissinger de Práctica de la Gobernanza y el Orden Mundial en la Escuela Kennedy de Harvard, no se refiere solamente a recuperar fábricas y empleos manufactureros. Sostiene que separar la innovación de la producción termina debilitando a ambas. Estados Unidos mantuvo durante años su liderazgo en investigación e invención mientras trasladaba fábricas y cadenas de abastecimiento al extranjero. Con ello perdió trabajadores calificados, conocimiento productivo y capacidad para convertir una invención en producción masiva.
Las investigaciones del Task Force on Production in the Innovation Economy del MIT muestran que, en industrias complejas y de alto valor agregado, la innovación depende de la proximidad entre diseño y produccióni. Cuando la manufactura se traslada a otro país se debilitan los circuitos de retroalimentación entre investigadores, ingenieros, técnicos y plantas industriales.
La conclusión modifica el sentido común instalado durante el ciclo neoliberal: la industria no es simplemente la etapa posterior a la investigación científica. La propia actividad productiva genera conocimiento. La fábrica descubre problemas, modifica diseños, desarrolla materiales, exige soluciones tecnológicas, forma técnicos e ingenieros y crea proveedores. El laboratorio alimenta a la industria, pero la industria también alimenta al laboratorio.
Sullivan lo resume en una idea central: Estados Unidos debe recuperar la capacidad de “producir aquello que diseña”.
Esta relación entre estructura productiva, innovación y autonomía es algo que hemos señalado desde Y Ahora Qué: una estructura industrial sólida, una capacidad científico-tecnológica significativa y una conducción estratégica coherente no son opciones, sino condiciones para un proyecto de desarrollo.
El segundo shock chino
Sullivan parte de una advertencia de los economistas David Autor y David Dorn: la posibilidad de un “segundo shock de China”. El primero estuvo asociado con el ingreso masivo de manufacturas chinas baratas y el desplazamiento de producción y empleo industrial occidental.
El segundo tiene como eje la disputa por la primacía tecnológica. China compite actualmente en inteligencia artificial, computación cuántica, biotecnología, industria aeroespacial y energías de nueva generación. Lo hace mediante una estrategia donde el Estado ocupa un lugar decisivo. Sullivan describe más de 1.700 fondos chinos de orientación de inversiones que reúnen unos 700 mil millones de dólares, además de capital subsidiado, compras públicas, provisión de terrenos y otras políticas ii.
El ejemplo de BYD resulta ilustrativo. La electrificación de las flotas públicas de autobuses y taxis de Shenzhen generó una demanda inicial estable. Alrededor de la empresa se desarrollaron proveedores, infraestructura de carga, instalaciones de prueba y universidades capaces de formar ingenieros y técnicos especializados.
Es decir, no apareció primero una empresa tecnológica exitosa que luego generó espontáneamente un ecosistema. Se construyó un ecosistema productivo y tecnológico que permitió el crecimiento de las empresas.
Sullivan extrae una conclusión fundamental: el liderazgo tecnológico no depende solamente de la capacidad de inventar. Depende también del poder industrial.
Volver a discutir el Estado
La respuesta propuesta por Sullivan reivindica las ventajas estadounidenses —universidades, emprendedores y mercados de capital—, pero señala una limitación decisiva: los mercados financieros están orientados a obtener eficiencia y rentabilidad, no necesariamente a garantizar resiliencia, soberanía o capacidad productiva estratégica.
Por eso propone un Fondo Estratégico de Inversión federal de 50 mil millones de dólares, que invertiría junto con empresas privadas en industrias maduras o emergentes cuando el mercado no provea por sí mismo el financiamiento necesario. También podría otorgar préstamos y garantías para movilizar capital privado (acompañado por un Consejo Estratégico de Inversiones integrado por distintas áreas gubernamentales, con el objetivo de coordinar inversión pública, compras públicas, regulación, aranceles, crédito e incentivos tributarios).
Nada más alejado de la idea de un Estado limitado a corregir excepcionalmente fallas de mercado.
La historia estadounidense ofrece antecedentes. Alexander Hamilton vinculaba independencia económica e independencia política y defendía el crédito público y la protección de industrias nacientes. Durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, organismos como la Reconstruction Finance Corporation financiaron industrias y construyeron miles de fábricas y astilleros por todo el territorioiii.
Durante la Guerra Fría, instituciones como DARPA, NASA y los laboratorios nacionales vincularon investigación científica, inversión estatal y objetivos estratégicosiv.
La demanda pública de semiconductores para programas militares y espaciales contribuyó a generar la escala sobre la cual después se desarrolló la industria comercial estadounidense.
El problema apareció cuando ese sistema comenzó a fragmentarse: mientras las instituciones continuaban produciendo conocimiento, se deterioraba el tejido que conectaba investigación, financiamiento y producción.
La ciencia necesita estructura productiva
En la Argentina solemos discutir ciencia y tecnología casi exclusivamente en términos presupuestarios. El financiamiento es imprescindible. Sin investigadores, universidades, CONICET, institutos tecnológicos y laboratorios no existe posibilidad de desarrollo autónomo.
Pero hay otra dimensión fundamental: un sistema científico desvinculado de una estructura productiva dinámica corre el riesgo de generar conocimientos que luego son aprovechados industrialmente por otros países.
Las capacidades productivas y científico-tecnológicas deben pensarse interdependientemente. No alcanza con producir conocimiento: se necesitan empresas, instituciones, infraestructura, trabajadores calificados, financiamiento y políticas públicas capaces de transformarlo en tecnología, producción y desarrollo.
La experiencia argentina ofrece ejemplos claros. INVAP, la CNEA y ARSAT muestran qué ocurre cuando el conocimiento científico encuentra un entramado institucional y productivo capaz de llevarlo a aplicaciones concretasv .
La contracara también existe. Cuando desaparece una rama industrial no solamente se pierde empleo: se pierden proveedores, destrezas, ingenieros especializados, capacidad de experimentación y problemas productivos capaces de alimentar nuevas investigaciones, tal como señala Sullivan.
La racionalidad empresaria individual no coincide necesariamente con la racionalidad del desarrollo nacional.
Del laboratorio a la producción
Sullivan identifica además la llamada brecha de escalamiento. Muchas tecnologías logran superar la etapa de investigación y desarrollo, pero fracasan antes de alcanzar la producción industrial masiva.
Una empresa puede conseguir recursos para desarrollar un prototipo, pero construir una planta requiere mucho más capital, tiempos mayores y riesgos superiores. El capital de riesgo suele financiar la innovación inicial, pero no necesariamente las instalaciones fabriles que tardarán años en generar retornos.
Por eso Sullivan propone utilizar capital público para atravesar el espacio entre el laboratorio y la fábrica, especialmente en sectores como robótica avanzada, biotecnología, nuevos sistemas nucleares, almacenamiento energético y materiales avanzados.
La propuesta demuestra nuevamente que política científica y política industrial no pueden concebirse por separado.
No alcanza con financiar una investigación. Hay que preguntarse quién convertirá ese conocimiento en un producto, dónde se producirá, quién financiará la planta, qué proveedores se desarrollarán, qué demanda inicial existirá y qué parte de la cadena tecnológica permanecerá bajo control nacional.
Para un país periférico, esa pregunta resulta todavía más importante que para Estados Unidos.
La brújula argentina
La reindustrialización debe formar parte de un proyecto nacional. No significa reconstruir exactamente la estructura fabril de otra época, sino decidir qué lugar queremos ocupar en la transformación tecnológica global.
Energía, minería, industria farmacéutica, alimentos, biotecnología, software, inteligencia artificial, industria satelital, equipamiento médico, defensa, maquinaria y nuevos materiales presentan oportunidades, pero también riesgos de subordinación.
Por eso no debemos caer en falsas antinomias: industria o ciencia, mercado interno o exportaciones, recursos naturales o tecnología, industria y campo, industria o servicios. La tarea consiste en construir un sistema que vincule recursos naturales, industria, ciencia, tecnología, financiamiento, educación y trabajo alrededor de objetivos nacionales. Y siempre, sobre todo, teniendo en miras que lo fundamental es el saber junto con el saber hacer de nuestra gente.
La discusión estadounidense y el rumbo adoptado por China sirven para recordar una cuestión básica: no hay posibilidad de saltar al desarrollo destruyendo las capacidades que permiten producir conocimiento. Pero tampoco existe un verdadero sistema científico-tecnológico nacional si el conocimiento que genera carece de una estructura industrial capaz de convertirlo en producción, aprendizaje, empleo calificado y poder propio.
La investigación necesita industria. La industria necesita investigación. Y ambas necesitan una estrategia nacional.
i La Task Force on Production in the Innovation Economy del Massachusetts Institute of Technology (MIT) fue un proyecto interdisciplinario de investigación iniciado en 2010-2011 y desarrollado durante aproximadamente tres años. Codirigido por la politóloga Suzanne Berger y el biólogo y premio Nobel Phillip Sharp, el proyecto analizó la relación entre innovación, producción y capacidades manufactureras, con particular atención a las condiciones necesarias para transformar las innovaciones desarrolladas en Estados Unidos en productos y actividades productivas.
ii El concepto de “segundo shock de China” toma como antecedente la investigación de David H. Autor, David Dorn y Gordon H. Hanson sobre el denominado “China shock”. En su estudio pionero, “The China Syndrome: Local Labor Market Effects of Import Competition in the United States”, American Economic Review, vol. 103, n.º 6, 2013, pp. 2121–2168, los autores analizan el impacto del creciente ingreso de importaciones chinas sobre los mercados laborales locales estadounidenses entre 1990 y 2007. Encuentran que las regiones más expuestas experimentaron mayores niveles de desempleo, menor participación laboral y reducciones salariales, y estiman que la competencia de las importaciones chinas explicó aproximadamente una cuarta parte de la caída contemporánea del empleo manufacturero estadounidense. El “segundo shock de China” alude, en cambio, a una nueva fase de expansión de las exportaciones y de la capacidad productiva china, esta vez con creciente presencia en sectores industriales y tecnológicos de mayor valor agregado.
iii La Reconstruction Finance Corporation (RFC) fue una agencia federal de Estados Unidos creada en 1932, durante la presidencia de Herbert Hoover, para proporcionar financiamiento de emergencia a bancos, empresas y otras instituciones afectadas por la Gran Depresión. Su papel se amplió considerablemente durante el New Deal de Franklin D. Roosevelt, convirtiéndose en un importante instrumento de intervención estatal para sostener el sistema financiero, promover la recuperación económica y financiar proyectos de infraestructura y defensa. La RFC fue finalmente disuelta en 1957.
iv DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) es una agencia del Departamento de Defensa de Estados Unidos, creada en 1958, que financia investigación tecnológica de alto riesgo y potencial estratégico. Junto con la NASA (National Aeronautics and Space Administration), creada ese mismo año, constituye un ejemplo emblemático de la intervención estatal estadounidense en el desarrollo de tecnologías avanzadas, mediante la financiación pública de investigación e innovación con posibles aplicaciones civiles y militares.
v La CNEA permitió desarrollar capacidades propias en reactores de investigación, combustibles nucleares, radioisótopos e ingeniería. INVAP transformó capacidades científicas y tecnológicas en productos complejos, algunos destinados a la exportación. ARSAT incorporó otra dimensión estratégica mediante una empresa pública capaz de operar infraestructura de telecomunicaciones y sostener demanda para desarrollos satelitales nacionales. Los satélites construidos por INVAP para ARSAT son emblemáticos no solamente por el producto final, sino por la red de conocimientos, empresas proveedoras, técnicos, instituciones y decisiones públicas necesaria para hacerlos posibles.
