El historiador e investigador Alejandro Olmos Gaona, especializado durante décadas en el estudio de la deuda externa argentina, retoma en este texto el diagnóstico que Carlos Santiago Nino formuló en 1992 en Un país al margen de la ley. A partir de la idea de la anomia, Olmos Gaona recorre una historia en la que el incumplimiento de las normas no fue patrimonio de los sectores populares sino una práctica de gobiernos, grandes grupos económicos y poderes del Estado. El eje desemboca en la actualidad: el DNU 70/2023 de Javier Milei, la responsabilidad del Congreso y las decisiones de la Corte Suprema sobre la Ley de Tierras.
En estos momentos, el mayor peligro que enfrentamos no es el desconocimiento de determinadas normas, sino el acostumbramiento colectivo a que ese desconocimiento deje de resultar escandaloso.
Cuando un presidente considera que su voluntad puede reemplazar a la ley, cuando el Congreso tolera que se desnaturalicen sus atribuciones y cuando la Justicia permite que las formas prevalezcan indefinidamente sobre la sustancia, lo que comienza a desaparecer no es una disposición jurídica determinada, sino el principio fundamental de que el poder debe estar sometido al derecho.
Si el principio se pierde, la Constitución puede seguir existiendo, el Congreso puede continuar sesionando y los tribunales pueden seguir dictando sentencias. Pero la República habrá comenzado a convertirse en una ficción institucional, donde se conservan las apariencias de la legalidad mientras su verdadero contenido se vacía de sentido.
La degradación institucional y el abandono de la justicia sustancial
En 1992, el eminente jurista argentino Carlos Santiago Nino publicó un libro que debería ser de lectura obligatoria para quienes ejercen responsabilidades institucionales: Un país al margen de la ley, cuyo subtítulo era Estudio de la anomia como componente del subdesarrollo argentino. A través de un análisis que excedía largamente el examen convencional de las instituciones jurídicas, Nino intentaba demostrar que uno de los problemas estructurales de nuestro país no estaba solamente relacionado con sus recurrentes crisis económicas, la inestabilidad política o las deficiencias de sus gobiernos, sino con algo mucho más profundo: la generalizada tendencia a desconocer las normas que debían regir la convivencia social y el funcionamiento de las instituciones. Su reflexión no se limitaba a denunciar conductas individuales contrarias a la ley, sino que mostraba cómo esa disposición colectiva a violar las normas terminaba convirtiéndose en un obstáculo para el desarrollo económico, la organización institucional y la consolidación de la democracia.
Carlos Nino utilizó ese título en un libro singular, en el que con indudable precisión mostró la anomia que caracterizó durante décadas a nuestro país, donde, más allá de la fraseología habitual sobre el cumplimiento de la ley, se violentó sistemáticamente el Estado de derecho, produciéndose un acostumbramiento a convivir en situaciones donde la transgresión a la norma se convirtió en algo habitual no solo por parte de cualquier ciudadano, sino aun por los propios organismos del Estado. La marginación de la legalidad no se redujo a los sectores empobrecidos o a aquellos proclives a la comisión de diversos delitos, sino que alcanzó una entidad mucho mayor en sectores concentrados del poder económico, que siempre sortearon el cumplimiento de las normas para acrecentar sus negocios.
Quiebras de bancos, insolvencias fraudulentas, créditos no pagados y otorgados discrecionalmente, obras públicas que costaron mucho más de lo presupuestado y realmente gastado, privatizaciones injustificadas, saqueo del patrimonio público fueron aspectos relevantes de cómo se desarrolló nuestra historia, más allá del indudable crecimiento del país en ciertas épocas. Un crecimiento desigual que se tradujo en una inequitativa distribución de la riqueza que se producía.
El sistema judicial se reveló impotente para afectar a empresas y personajes que perjudicaron el patrimonio público, atiborrándose los juzgados penales de causas en las que se investigaron acciones individuales o de bandas organizadas, además de cuestiones vinculadas al ejercicio de la violencia en las relaciones sociales y familiares. Pero no ocurrió lo mismo con los delitos cometidos por los grupos de poder, a través de la utilización de diversos mecanismos, como la fuga de capitales, la evasión impositiva, los sobreprecios en la obra pública, las coimas a funcionarios para la obtención de contratos y otras formas de enriquecimiento, de las cuales la estatización de la deuda privada, en el año 1982, fue quizá la más sobresaliente por el volumen de deuda ficticia transferida al Estado.
Esa marginación de la legalidad estuvo presente en muchas de las negociaciones económicas, debido a que siempre se sortearon disposiciones legales para el beneficio y enriquecimiento de unos pocos, con el consiguiente perjuicio patrimonial a la Nación. Arrancó quizás con el primer empréstito Baring, que resultaría paradigmático en cuanto a cómo se instrumentarían siempre las obligaciones externas, obviando las normas legales y contando con la inestimable colaboración de la dirigencia, que se benefició de todo tipo de maniobras espurias, en una suerte de complicidad para ejercer la corrupción, que muchos poco ilustrados suponen que comenzó en 2003, siendo parte de nuestra historia independiente.
El desconocimiento del Estado de derecho fue instrumentado por gobiernos, silenciado por los grandes medios periodísticos, tolerado por un Poder Judicial que siempre miró para un costado y con la decisiva complicidad del Poder Legislativo, que no se hizo cargo de las competencias que le asignara la Constitución, delegándolas en muchos casos, para mayor comodidad, en el gobernante de turno, que contó con mayorías complacientes y subordinadas a sus decisiones.
Esa marginalidad legal permitió la existencia de acciones corruptas que fueron asimiladas como algo natural en la evolución de las prácticas económicas y admitieron la impunidad de los sectores que manejaron el poder durante décadas, sin que muchas de las investigaciones que se llevaron a cabo pudieran lograr la imputación penal de los responsables.
Con motivo de las conocidas acciones judiciales iniciadas en épocas recientes contra funcionarios del gobierno de Cristina Kirchner por sobreprecios en la obra pública, las coimas pagadas por Odebrecht y los negocios inmobiliarios que se le adjudicaron a la familia Kirchner, se efectuó una importante y desmesurada campaña mediática destinada a mostrar que nunca en la Argentina había ocurrido algo semejante, como si la historia de la corrupción hubiera comenzado en el año 2003 y algunos hechos ocurridos en años o décadas anteriores no hubieran tenido una relevancia equiparable o aun mayor.
Esas expresiones se debieron a la intención deliberada de ocultar hechos del pasado, silenciando una corrupción estructural de décadas, mostrando solo aquello que conviniera a los intereses de esos medios, que estuvieron complicados en muchos de los grandes negocios que dañaron seriamente la economía y, en otros casos, justificaron las acciones de los que defraudaron el patrimonio público.
Esa corrupción estructural fue parte del sistema instalado en la Argentina, donde se privilegió el abuso de poder, la exponencial transferencia de recursos de los más pobres hacia los más ricos, la inequidad y las ganancias desmedidas de los que utilizan los medios a su alcance en esa carrera desmesurada por enriquecerse cada día más.
Esos grupos, sus hombres emblemáticos y aun aquellos que pasaron desapercibidos hicieron alarde de transparencia; reclamaron seguridad jurídica, marcos de libertad para negociar, no intervención del Estado en la esfera privada, ausencia de regulaciones. Definiciones que les sirvieron para encubrir todo tipo de negociaciones espurias, evasiones fiscales, monopolios, transferencia de deudas ficticias al Estado, contrabando de bienes, manipulaciones financieras, sometimientos externos y una amplia gama de actividades que forman parte de un sistema cuya corrupción nunca fue combatida desde las estructuras del Estado y, en algunos casos, cuando se quiso hacerlo, los resultados tropezaron con la maraña de intereses en juego que hizo imposible ponerlo en evidencia.
Sin embargo, existía una cuestión todavía más grave: cuando quienes debían asegurar el cumplimiento de las leyes eran precisamente los primeros en desconocerlas, el deterioro dejaba de constituir un problema de conductas individuales para transformarse en una verdadera crisis del Estado de derecho. Esto es algo que deberíamos examinar en la Argentina actual, donde mientras se proclama solemnemente el respeto a las instituciones republicanas, se adoptan decisiones que alteran el ordenamiento jurídico, se relativizan prohibiciones constitucionales y se tolera una concentración de atribuciones incompatible con la división de poderes.
La ley, que debería constituir el límite del poder, parece haberse convertido demasiadas veces en un instrumento que el poder utiliza cuando le conviene y desconoce cuando obstaculiza sus decisiones.
Cuando la excepción se convierte en regla
Nuestra Constitución estableció desde 1853 un sistema de división de poderes destinado a impedir que las atribuciones del Estado quedaran concentradas en una sola persona. La reforma de 1994, lejos de abandonar ese principio, procuró establecer límites más precisos a ciertas prácticas que habían permitido al Poder Ejecutivo ejercer funciones legislativas. En ella se limitó la posibilidad de que el Poder Ejecutivo emitiera disposiciones de carácter legislativo, excepto ante circunstancias extraordinarias que imposibilitaran el trámite común de sanción de las leyes.
Sin embargo, durante sucesivos gobiernos constitucionales se fue consolidando una utilización cada vez más extendida de los decretos de necesidad y urgencia, hasta que esa facultad excepcional terminó convirtiéndose en un procedimiento habitual de gobierno.
El Decreto 70/2023 y la alteración del orden constitucional
Uno de los ejemplos más significativos de esta situación fue el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023, dictado por el presidente Javier Milei el 20 de diciembre de 2023, apenas diez días después de asumir el gobierno. En ese documento, Bases para la Reconstrucción de la Economía Argentina, se dispuso la derogación de numerosas leyes sancionadas por el Congreso, la modificación de regímenes jurídicos completos y la alteración de disposiciones que regulaban aspectos fundamentales de la actividad económica y las relaciones contractuales.
Entre otras decisiones, se derogaron la Ley de Alquileres, la Ley de Abastecimiento y la Ley de Tierras Rurales, además de introducirse importantes modificaciones en materia laboral, comercial y contractual, algunas de las cuales fueron posteriormente suspendidas por decisiones judiciales.
No se trató de un decreto destinado a resolver una situación específica, sino de una decisión de extraordinaria amplitud para gobernar sin limitaciones. No resulta necesario compartir o rechazar las políticas económicas del Gobierno para advertir la diferencia esencial entre proponer al Congreso una reforma profunda del ordenamiento jurídico y pretender realizarla mediante un instrumento que la Constitución solamente admite en circunstancias verdaderamente excepcionales.
El Senado rechazó el DNU 70/2023 el 14 de marzo de 2024. Sin embargo, el decreto no quedó íntegramente derogado, porque el artículo 24 de la Ley 26.122 exige el rechazo expreso de ambas Cámaras para producir ese efecto, lo que es una de las paradojas más notables de nuestro sistema institucional.
El artículo 82 de la Constitución prohíbe la sanción tácita o ficta de las leyes, pero la reglamentación del tratamiento parlamentario de los decretos permite que una disposición legislativa dictada unilateralmente por el presidente continúe produciendo efectos mientras no sea rechazada expresamente por ambas Cámaras. Es así que una ley debe atravesar un procedimiento de discusión y aprobación parlamentaria, mientras que un decreto presidencial puede modificar o derogar numerosas leyes y continuar vigente por la ausencia de un pronunciamiento legislativo suficiente.
Este procedimiento significa lisa y llanamente una inversión de los principios que deberían regir en un sistema republicano, donde la democracia no sea una ficción, solo declamada en los discursos y en los papeles. ¿De qué sirve establecer constitucionalmente la división de poderes si uno de ellos puede ejercer atribuciones que corresponden a otro y este último, mediante su inacción, termina tolerando semejante desplazamiento?
La responsabilidad del Congreso resulta ineludible. Los legisladores no han sido elegidos solamente para votar proyectos, negociar acuerdos políticos o acompañar decisiones del Poder Ejecutivo, sino también para defender la vigencia de la Constitución y preservar las atribuciones que ella les confiere. Sin embargo, en los hechos han renunciado a ejercer sus responsabilidades. Los diputados y senadores de las provincias responden a las decisiones del gobernador de turno, que les dice cómo votar, previa negociación con el Poder Ejecutivo, que sabe cómo ejercer determinadas presiones para conseguir sus objetivos.
La Corte Suprema, la Ley de Tierras y las contradicciones de la Justicia
Frente a estas situaciones debería encontrarse un Poder Judicial dispuesto a ejercer con independencia y firmeza el control de constitucionalidad que le corresponde. Sin embargo, algunas decisiones recientes de la Corte Suprema muestran las dificultades que aparecen cuando determinadas cuestiones procesales adquieren una importancia decisiva, mientras el problema constitucional sustancial permanece sin resolución.
Un ejemplo particularmente revelador es el conflicto originado por el artículo 154 del DNU 70/2023, que derogó la Ley 26.737, destinada a establecer límites a la propiedad, posesión y tenencia de tierras rurales por parte de extranjeros. No se trata de un simple problema inmobiliario. Se relaciona con el régimen jurídico de nuestro territorio, la disposición de recursos naturales y las decisiones soberanas del Estado sobre materias que comprometen intereses esenciales de la Nación.
El 29 de septiembre de 2026, la Corte Suprema resolvió la causa promovida por el Centro de Excombatientes Islas Malvinas de La Plata (CECIM), rechazando su pretensión de cuestionar la constitucionalidad de aquella derogación por considerar que carecía de legitimación procesal para promoverla. El Tribunal sostuvo, entre otras consideraciones, que la soberanía territorial invocada por la asociación no constituía, en los términos planteados, un bien colectivo susceptible de sustentar la acción judicial conforme al artículo 43 de la Constitución.
De esta manera, el Tribunal no se pronunció sobre la cuestión fundamental: si el Poder Ejecutivo podía derogar mediante un decreto una ley del Congreso sin encontrarse acreditadas las circunstancias excepcionales exigidas constitucionalmente.
Sin embargo, las cosas no terminaron con ese dictamen, que fue repudiado por una enorme cantidad de organizaciones y dirigentes. El 9 de octubre, en una causa distinta promovida por la Asociación Civil Árbol de Pie y otros actores, la Corte Suprema, integrada con dos conjueces, resolvió suspender provisionalmente los efectos del artículo 154 del DNU 70/2023, restableciendo cautelarmente las limitaciones previstas por la Ley de Tierras hasta que el juzgado competente examinara la legitimación de los demandantes y su solicitud de medida cautelar.
La mayoría consideró necesario adoptar esa decisión para asegurar una tutela judicial efectiva y evitar posibles daños irreparables, en una controversia vinculada con la protección ambiental. El juez Carlos Rosenkrantz votó en disidencia parcial.
Desde luego, corresponde advertir que se trataba de dos procesos diferentes, con actores, fundamentos y pretensiones procesales que no eran idénticos. Tampoco puede confundirse la suspensión cautelar de una disposición con una declaración definitiva de inconstitucionalidad.
Ahora bien: ¿cómo explicar que una cuestión de semejante relevancia institucional encontrara inicialmente un obstáculo procesal que impidió examinar su constitucionalidad, mientras pocos días después el mismo Tribunal, aunque con una integración parcialmente distinta, entendiera indispensable adoptar con extraordinaria rapidez una medida preventiva para impedir posibles consecuencias irreparables? Para resolver esta última cuestión se aceleraron los procedimientos, se incorporaron conjueces y se convocó a un acuerdo extraordinario, demostrando que cuando se considera necesario actuar con urgencia existen instrumentos procesales para hacerlo.
No voy a cuestionar que la Corte haya decidido proteger preventivamente derechos que podían resultar afectados. Por el contrario, esa preocupación por la eficacia de la tutela judicial es precisamente lo que debería orientar su actuación, pero llama la atención porque una preocupación semejante no se observa en otros casos y, por otra parte, en esta última acción no había una cuestión de urgencia que determinara un pronunciamiento tan veloz.
Porque el verdadero problema no consiste solamente en determinar quién tiene legitimación para promover una demanda, sino en establecer si un presidente puede sustituir mediante un decreto la voluntad legislativa del Congreso, alterando normas que afectan intereses fundamentales del país. Y esa cuestión, casi tres años después del dictado del decreto, sigue reclamando una respuesta judicial definitiva.
La Corte Suprema no fue concebida para contemplar desde la distancia los conflictos institucionales mientras sus efectos se consuman. Su responsabilidad consiste en asegurar la supremacía de la Constitución y garantizar que ningún poder del Estado pueda actuar por encima de ella.
André Franco Montoro y la justicia sustancial
Al examinar estas cuestiones no puedo dejar de recordar a mi amigo, el notable jurista brasileño André Franco Montoro, cuya trayectoria intelectual y política estuvo profundamente vinculada con la defensa del derecho, la democracia y la dignidad humana.
Montoro sostenía una concepción del derecho que trascendía el análisis puramente formal de las normas. No lo entendía como un sistema cerrado de disposiciones destinadas a ser interpretadas mediante operaciones abstractas, sino como un instrumento que debía contribuir a la realización de la justicia en una realidad social concreta.
En sus reflexiones sobre el derecho y su función en la sociedad aparecía una distinción fundamental entre la legalidad formal y la justicia sustancial. La primera se ocupa de verificar el cumplimiento de los procedimientos y requisitos establecidos por las normas. La segunda exige examinar, además, los derechos comprometidos, las circunstancias reales sobre las que opera una decisión y las consecuencias que produce sobre las personas y la sociedad.
Ambas dimensiones deben complementarse, porque sin reglas procesales adecuadas la justicia puede convertirse en arbitrariedad, pero sin preocupación por los derechos sustanciales el procedimiento puede transformarse en un mecanismo que termine legitimando situaciones profundamente injustas.
Recuerdo especialmente estas enseñanzas porque en nuestro sistema judicial parece haberse consolidado, en determinadas circunstancias, una preocupación excesiva por las formas, que termina desplazando la consideración de los problemas esenciales que deberían resolverse. El ritualismo procesal se ha convertido en una herramienta ideal para no resolver cuestiones problemáticas, como cuando la Corte, sin necesidad de fundar sus decisiones, se limita a rechazar un recurso extraordinario, ya que el Código Procesal la autoriza a hacerlo.
No ignoro que las reglas procesales constituyen garantías indispensables del debido proceso y que los magistrados no pueden prescindir de ellas según sus preferencias personales. Pero una cosa es respetarlas como instrumentos destinados a asegurar la justicia y otra muy distinta es convertirlas en obstáculos que permitan mantener indefinidamente situaciones cuya gravedad resulta manifiesta.
La propia Corte Suprema desarrolló, a partir del conocido precedente Colalillo, de 1957, la doctrina del exceso ritual manifiesto, destinada a evitar que una aplicación mecánica de las formas procesales impida alcanzar una decisión fundada en la realidad de los hechos y las exigencias de la justicia.
Sería conveniente recordar esa doctrina con mayor frecuencia, especialmente cuando se encuentran comprometidos derechos fundamentales o principios constitucionales cuya vigencia no debería quedar subordinada indefinidamente a controversias procesales. Una justicia que finalmente interviene cuando los efectos de la arbitrariedad se han consumado puede conservar su corrección formal, pero haber perdido buena parte de su eficacia institucional.
Montoro comprendía que la misión del jurista no consistía solamente en conocer las normas y aplicarlas, sino también en preguntarse si esa aplicación contribuía efectivamente a la realización de la justicia. Su enseñanza conserva plena vigencia: el derecho no puede reducirse a una arquitectura de procedimientos destinada a preservar su propia apariencia de legalidad, mientras la realidad sustancial que debería proteger permanece desatendida.
La anomia como sistema y la responsabilidad de los poderes del Estado
Al regresar a las reflexiones de Carlos Nino, resulta inevitable preguntarse qué ha cambiado desde aquel diagnóstico formulado en 1992. Se ha preservado la continuidad democrática, pero ello no resulta suficiente para garantizar la observancia de la ley y evitar la permanencia de prácticas que la debilitan.
La anomia que Nino describiera no se manifiesta solamente en las conductas de quienes transgreden disposiciones legales para obtener determinados beneficios. También aparece cuando los gobernantes recurren a instrumentos excepcionales para alterar el ordenamiento jurídico, cuando los legisladores toleran que se ejerzan atribuciones que les corresponden y cuando los tribunales no proporcionan respuestas oportunas a conflictos que afectan la estructura constitucional.
Mientras se exige rigurosamente a los ciudadanos el cumplimiento de las normas, quienes ejercen el poder parecen disponer de mayores posibilidades para interpretarlas, relativizarlas o postergar su aplicación. Las acciones resultan legales o no según quién las aplica, de acuerdo con la posición institucional o económica de quienes ejercen el poder. Semejante desigualdad constituye una de las manifestaciones más graves de la degradación del Estado de derecho.
Debe tenerse en cuenta que una democracia no se define solamente por la celebración periódica de elecciones, la existencia de un Parlamento o el funcionamiento formal de los tribunales. Requiere, esencialmente, que las facultades del poder se encuentren efectivamente limitadas por normas que nadie pueda desconocer.
No basta con que existan disposiciones constitucionales si los órganos encargados de respetarlas y hacerlas cumplir permiten que su eficacia dependa de circunstancias políticas, negociaciones legislativas o decisiones judiciales que llegan cuando las consecuencias de los actos cuestionados resultan difíciles de revertir. La cuestión es todavía más grave cuando semejantes prácticas comienzan a ser aceptadas como parte natural de la actividad institucional, porque entonces la arbitrariedad deja de provocar una reacción y termina incorporándose al funcionamiento habitual del Estado.
Han transcurrido treinta y cuatro años desde que Carlos Santiago Nino advirtiera sobre las consecuencias de vivir en un país al margen de la ley. Su diagnóstico continúa interpelándonos, pero hoy adquiere una dimensión particularmente grave, porque ya no estamos solamente frente a una sociedad acostumbrada a transgredir determinadas normas, sino ante instituciones que, en numerosas circunstancias, parecen haber aceptado que su cumplimiento puede quedar subordinado a las conveniencias del poder.
Un presidente que pretende modificar mediante un decreto una parte sustancial del ordenamiento legislativo, un Congreso que permite prolongar esa situación sin resolver definitivamente sus consecuencias y una Justicia que demora el tratamiento de cuestiones constitucionales esenciales muestran hasta qué punto se han debilitado los mecanismos que deberían impedir la concentración y el ejercicio arbitrario de las atribuciones estatales.
No se trata de reclamar nuevas leyes, ni de multiplicar organismos de control, ni de incorporar otras declaraciones solemnes sobre el respeto a las instituciones. La Argentina dispone de una Constitución que establece con suficiente claridad los principios fundamentales del sistema republicano.
Por eso hace falta algo mucho más elemental y, al parecer, considerablemente más difícil: la decisión de cumplirla y hacerla cumplir, aun cuando sus disposiciones contradigan los intereses de quienes ejercen el poder.
Como enseñaba André Franco Montoro, el derecho no puede quedar reducido a una construcción formal que prescinda de la justicia sustancial, porque entonces termina perdiendo la razón misma de su existencia.
