Sin las provincias no hay proyecto nacional

La Argentina mantiene una estructura territorial profundamente desigual, que concentra producción, población, inversiones y poder político en unas pocas jurisdicciones. Martín Aguirre plantea que una transformación nacional exige superar el centralismo de las propias fuerzas políticas que se proponen cambiar el país. Advierte sobre los límites de las políticas de infraestructura y promoción industrial cuando no forman parte de una estrategia integral, cuestiona la subordinación de las provincias a decisiones tomadas desde el centro y plantea la necesidad de un proyecto político y productivo federal, con participación efectiva de las sociedades provinciales.

Cinco claves:

1. Cuatro jurisdicciones concentran el 78,9 por ciento del valor agregado manufacturero argentino.
2. CABA y Buenos Aires reúnen el 67,8 por ciento de la inversión nacional en investigación y desarrollo.
3. La infraestructura y la industrialización no garantizan por sí solas una distribución territorial equilibrada.
4. Las dirigencias nacionales deben revisar sus prácticas centralistas y la relación que construyen con las provincias.
5. Un proyecto nacional transformador requiere planificación productiva, integración territorial y poder de decisión provincial.

Nuestro país conserva una matriz territorial históricamente desequilibrada y débilmente integrada, marcada por un esquema extractivista —inicialmente agroexportador— y centralista, consolidado desde la formación misma de nuestra nación. Esa conformación estructural condicionó la localización productiva, la distribución de los beneficios, el asentamiento de la población y las comunicaciones, y dejó una huella persistente en la organización del poder político.

Bajo esa lógica, los espacios llamados «interiores» quedaron subordinados como proveedores de recursos: una periferia dentro de la periferia. No fue solo cuestión de ventajas naturales. Las decisiones sobre intercambios, rentas aduaneras e inversiones privilegiaron la conexión con los puertos de exportación frente a la articulación entre regiones. El trazado ferroviario orientado principalmente como un embudo hacia Buenos Aires y Rosario reflejaba ese modelo. Una inmensa telaraña metálica que, como diría Raúl Scalabrini Ortiz, aprisionaba a la República.

Aunque existieron circuitos regionales, resistencias, insurgencias y políticas que buscaron modificar esa matriz, sus rasgos fundamentales perduraron bajo nuevas modalidades.

El balance autocrítico exige reconocer que la industrialización, por sí misma e incluso acompañada de importantes iniciativas de desarrollo regional, no garantizó una distribución equilibrada de las actividades y sus beneficios (1).

Tampoco la mejora de la conectividad, esencial, garantiza por sí sola una distribución espacial más igualitaria. Los proyectos de infraestructura, descoordinados del desarrollo local de ventajas dinámicas, no despliegan todo su potencial en beneficio de las áreas interconectadas, y pueden terminar drenando recursos y población locales (2).

No faltó, sin embargo, preocupación por los desequilibrios territoriales: la planificación nacional de los años sesenta y primeros setenta, más allá de sus orientaciones, objetivos e instrumentos, compartió la intención de intervenir sobre la organización económica y territorial del país, una intención que, tras largos años de abandono, reaparecería ya en el siglo XXI (3).

Después se sucedieron numerosos regímenes de promoción industrial, territorial y sectorial, dirigidos a provincias y regiones determinadas como a actividades de alcance nacional (4).

Fueron antecedentes relevantes, pero no equivalieron a una política nacional integral: varias de sus propuestas tuvieron aplicación parcial, cambiaron de orientación o no llegaron a materializarse en la escala prevista.

A ello se suma una dinámica acumulativa que acentúa los desequilibrios y las asimetrías: los territorios favorecidos concentran infraestructura, mercados, financiamiento y capacidades científicas que atraen nuevas inversiones, empleo y población, mientras las regiones rezagadas pierden actividades y recursos humanos que migran hacia los primeros, profundizando sus desventajas (Scheifler, 1991).

Las políticas de desarrollo regional pueden contrarrestar o aminorar estas desigualdades, pero demandan intervenciones de considerable magnitud y continuidad: cuando esos esfuerzos se debilitan o desaparecen, las fuerzas que favorecen a los centros ya consolidados pueden volver a imponerse.

Desde mediados de los años setenta, la desarticulación productiva, las crisis recurrentes, el debilitamiento del Estado y la insuficiente atención a la cuestión territorial dificultaron los esfuerzos por revertir esas tendencias. Persisten así profundas desigualdades entre las regiones y de estas con el centro, a las que se suman extensas áreas de pobreza y exclusión dentro de los propios espacios favorecidos (Cuadro 1). La participación de CABA y Buenos Aires en la inversión nacional en I+D pasó del 55,8 % en 2014 al 67,8 % en 2024 (Subsecretaría de Ciencia y Tecnología, 2026).

Esa estructura económica ha condicionado el centro de gravedad del poder político dentro del país y con los centros globales, y la mirada desde la que se piensa el territorio.

En ese marco, se superpone desde hace tiempo un debilitamiento socio-económico: como una de sus consecuencias, para buena parte de las dirigencias nacionales, la concentración de instituciones, poder económico, medios de comunicación y peso electoral, las lleva a reducir el escenario político nacional al arco La Plata–Rosario (y una Córdoba que económica y electoralmente se les hace tan insoslayable como inasible).

Y cuando la agenda se extiende al resto del territorio, en el fondo, se mercantiliza: el país se resumiría en Vaca Muerta y los emprendimientos mineros, antes que, en las sociedades provinciales, sus necesidades, zozobras y posibilidades de desarrollo.

El mayor riesgo es que esa mirada centralista se haga carne en los movimientos que buscan transformar la estructura socioeconómica: deben revisar cuánto reproducen, en su organización y sus prácticas, lo que dicen rechazar.

Para comenzar, ¿qué lugar vienen otorgando las dirigencias nacionales a las sociedades y dirigencias provinciales? ¿existen -así sean subterráneas- conducciones con representantes regionales? ¿Las reconocen como protagonistas de la elaboración y conducción de un proyecto común, con responsabilidades y capacidad de decisión, o las convocan principalmente cuando necesitan votos, fotos folclóricas o apoyos parlamentarios?

Que ciertos gobiernos, suelan acompañar las iniciativas de esta administración o se acojan a inversiones asistémicas bajo el RIGI – más parecidas a un remate- debe leerse como síntoma de algo más profundo.

Los gobernadores no son actores pasivos: son responsables por sus actos. Una concesión puede resolver una urgencia -y no menor, como pagar salarios- pero facilita políticas que, a la vuelta de la esquina, perjudicarán a sus propias poblaciones y a las del conjunto.

Pero el análisis no puede comenzar ni terminar en una votación parlamentaria: primero hay que preguntarse cómo se construyó la relación de fuerzas que favorece esas decisiones, y qué responsabilidad les cabe en ella a quienes reivindican un papel de resistencia: las prácticas de conducción, la falta de un proyecto claro, los resultados de gestión, los conflictos internos, la pérdida de convocatoria, la desconfianza -cuando no el directo rechazo- de amplios sectores de nuestra población.

Sin ese examen, las críticas, aun fundadas, pueden sonar a excomuniones dictadas desde un púlpito unitario, aun cuando estén pintadas de progresismo o de izquierda.

Se normaliza que ciertos distritos reciban 30 por algo y otros cuatro juntos por lo mismo, uno (como pasa con la I+D). Y no pasa nada. Se normaliza una desconexión con el movimiento obrero y productivo en una etapa de crisis y todo sigue su curso. Es hora de preguntarnos por el grado de integración -o fractura- política existente en nuestra extensa y socialmente rica nación.

El empoderamiento de las sociedades provinciales y la integración territorial, requieren un trabajo sistemático y sistémico en dos dimensiones inseparables.

En el plano político, comienza por la construcción, por parte de las fuerzas que se asuman como transformadoras, de un proyecto que las incorpore como actores y conductores, comprenda sus realidades y necesidades y sea capaz de aglutinar la base social necesaria para impulsarlo y sostenerlo.

En el de las políticas públicas, ese proyecto debe traducirse en un programa de distribución espacial de la producción, la infraestructura y, hoy más que nunca, las científicas. Ello supone orientar la localización de nuevas inversiones y actividades, creando las condiciones humanas y materiales que las hagan sostenibles. Su elaboración y ejecución deben contar con la participación de los gobiernos provinciales, municipales y nacional, de las organizaciones de trabajadores, las universidades, los movimientos sociales y los actores productivos de cada región.

Ese programa requiere, además, recursos financieros y humanos de gran magnitud, sostenidos durante plazos medibles en décadas. Esto exige voluntad política, no voluntarismo: la decisión de transformar debe acompañarse de un desarrollo regional acelerado de las fuerzas productivas, asentado en la creación y ampliación de ventajas dinámicas.

El federalismo argentino se construyó sobre los estados provinciales preexistentes y se amplió, en pie de igualdad, con las nuevas provincias surgidas de los territorios nacionales. De esa construcción histórica se desprende una exigencia política: no habrá una transformación verdaderamente nacional si las provincias y sus pueblos continúan siendo convocados principalmente para acompañar decisiones en cuya elaboración no participaron.

REFERENCIAS:

• Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2026). Estimaciones del producto bruto geográfico de la Argentina, 2004-2024. Base estadística de valor agregado bruto provincial, desagregada en 52 sectores de actividad. Santiago de Chile: Naciones Unidas. https://www.cepal.org/es/notas/cepal-actualiza-estimaciones-producto-bruto-geografico-pbg-argentina-2024
• Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) (2024). Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2022. Resultados definitivos. Buenos Aires: INDEC. (https://www.indec.gob.ar/indec/web/Nivel4-Tema-2-41-165). Superficie de la Argentina americana: aproximadamente 2,78 millones de km², según el criterio territorial del INDEC.
• Ministerio de Salud de la Nación, Dirección de Estadísticas e Información en Salud (DEIS). Estadísticas vitales. Información básica. Argentina, año 2024. Buenos Aires: Ministerio de Salud de la Nación.
• Presidencia de la Nación (1971). Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975. Documento digitalizado: https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/09/BaANH1310_Plan_Nacional_de_Desarrollo_y_Seguridad_%281971-1975%29.pdf
• Presidencia de la Nación (1973). Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Nacional, 1974-1977. Biblioteca Nacional de Maestros: https://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL006305.pdf
• República Argentina (1972). Ley 19.610, estudio para el traslado de la Capital Federal. https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/norma-302220/texto
• República Argentina (1987). Ley 23.512, traslado de la Capital Federal a la zona de Viedma-Carmen de Patagones. https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/norma-21781/texto
• Scheifler, María Antonia (1991). Economía y espacio. Un análisis de las pautas de asentamiento espacial de las actividades económicas. Bilbao: Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco. 284 páginas.
• Subsecretaría de Ciencia y Tecnología (2026). Indicadores de ciencia y tecnología provinciales. Datos correspondientes a 2024. Dirección Nacional de Información y Estudios, Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología, Jefatura de Gabinete de ministros, República Argentina (https://www.argentina.gob.ar/ciencia/indicadores-cti/provincias).

NOTAS

(1) Esta observación no significa desconocer experiencias de gran valor realizadas en esa época, Altos Hornos Zapla (1943) en Palpalá, Jujuy, bajo la órbita de Fabricaciones Militares, e inserto en el proyecto siderúrgico nacional impulsado por el general Manuel Savio; el Decreto 3.824 de 1945 estableció franquicias aduaneras para las actividades económicas al sur del paralelo 42°, antecedente de los posteriores regímenes de promoción patagónica; la Fábrica Militar de Aviones (1927), y de Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (IAME) en 1952, que en Córdoba conformaron un complejo aeronáutico y metalmecánico que facilitó posteriormente la radicación de la industria automotriz; La búsqueda del autoabastecimiento petrolero, consolidó localidades y comunidades de trabajo en Comodoro Rivadavia, Plaza Huincul-Cutral Co, Caleta Olivia y otros puntos de la región. La política energética adquirió así una dimensión territorial: sostuvo empleo, asentamiento de población y servicios en regiones alejadas de los principales mercados; el polo científico y tecnológico de Bariloche (Centro Atómico, el Instituto Balseiro, 1955), y el INVAP posteriormente. Esta trayectoria demuestra la posibilidad de radicar investigación, formación profesional y capacidades tecnológicas complejas fuera del espacio metropolitano; la creación del Consejo Federal de Inversiones en 1959 constituyó una iniciativa explícita de desarrollo integral del país y que los desequilibrios territoriales precisan instituciones específicas; y durante el mismo gobierno, el Decreto 610/1961 amplió los instrumentos de promoción económica regional, favoreciendo la radicación de actividades industriales en la Patagonia. Por su parte, la producción de aluminio en Puerto Madryn, iniciada por Aluar en 1974, formó parte de un proyecto que articuló actividad industrial, infraestructura portuaria y abastecimiento hidroeléctrico desde Futaleufú.

Fueron acciones de considerable alcance, y rescatarlas permite reconocer una experiencia histórica sobre la cual construir: la capacidad de la acción pública para crear condiciones productivas, sociales y tecnológicas allí donde las ventajas previamente acumuladas favorecían otras localizaciones

(2) Entre las grandes obras que contribuyeron a superar el aislamiento de la Mesopotamia se destacan el Puente Internacional ferrocarretero Paso de los Libres-Uruguayana (1947); el túnel subfluvial Paraná–Santa Fe surgido del tratado firmado en 1960 por los gobernadores Raúl Uranga y Carlos Sylvestre Begnis, (ejemplo de federalismo activo: dos provincias que asumieron conjuntamente una obra estratégica de integración territorial); el puente General Belgrano (1973), que vinculó Corrientes con el área de Resistencia, y el complejo ferrovial Zárate–Brazo Largo (1977), que conecto por carretera y ferroviaria entre Buenos Aires y Entre Ríos.

Estos antecedentes permiten distinguir entre mejorar la conectividad y modificar la distribución espacial del desarrollo. La infraestructura de transporte crea condiciones fundamentales para la integración, pero sus efectos dependen también de las políticas productivas que la acompañan: puede fortalecer los intercambios entre regiones, ampliar sus capacidades económicas y, al mismo tiempo, intensificar su vinculación con los centros ya dominantes. Reconocer esta tensión permite valorar las realizaciones sin atribuirles una capacidad automática de desconcentración.

(3) Antecedentes de planificación nacional y territorial: El Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969, elaborado por el CONADE durante la presidencia de Arturo Illia, incorporó una perspectiva regional del desarrollo. Posteriormente, la Ley 16.964 de 1966 creó el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo, y el Decreto 1907/1967 organizó ocho regiones de desarrollo. El Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 contempló el desarrollo regional y urbano, incluido el ordenamiento de la megalópolis Santa Fe–La Plata. El Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Nacional 1974-1977 propuso inversiones productivas, infraestructura y descentralización económica con participación provincial. Décadas después, el Plan Estratégico Territorial (PET), impulsado desde 2004 y presentado en su primer avance en 2008, recuperó una perspectiva nacional de ordenamiento territorial y coordinación con las provincias.

(4) Entre los principales antecedentes de Regímenes de promoción económica, industrial y regional, figuran las leyes 19.640 de 1972 (Tierra del Fuego), 20.560 de 1973 y 21.608 de 1977 (promoción industrial), 22.021 de 1979 (La Rioja), 22.702 de 1982 (Catamarca y San Luis), 22.973 de 1983 (San Juan) y 23.614 de 1988 (sistema nacional de promoción industrial, con objetivos de reequilibrio territorial). Posteriormente se sancionaron, entre otras, las leyes 24.196 de 1993 (minería), 24.331 de 1994 (zonas francas), 25.080 de 1998 (forestación), 25.922 de 2004 (software), 27.191 de 2015 (energías renovables), 27.506 de 2019 y 27.570 de 2020 (economía del conocimiento) y 27.742 de 2024 (RIGI). Algunos instrumentos tuvieron destinos provinciales o regionales específicos; otros promovieron actividades en todo el país, con efectos territoriales, pero sin una estrategia obligatoria de desconcentración.

Esta selección no agota las normas provinciales ni otros programas nacionales que pudieran existir. Su inclusión responde al propósito de identificar algunos hitos relevantes en la evolución de las políticas de desarrollo y promoción territorial en Argentina, sin que ello implique, en todos los casos, una valoración favorable de nuestra parte sobre sus contenidos, orientaciones o resultados.

NOTAS AL CUADRO 1. Fuentes y criterios de elaboración

a. Población y superficie (2022). INDEC, Censo Nacional 2022, resultados definitivos: CABA y los 24 partidos del Gran Buenos Aires suman 13.971.006 habitantes, sobre 45.892.285 personas censadas en el país (30,4 %), y unos 3.979 km², sobre 2.780.085 km² del territorio argentino americano (0,14 %).

b. Producción industrial (2024). CEPAL, actualización de 2026 del valor agregado bruto (VAB) provincial, base 2004; datos preliminares, elaboración propia. Participación en el VAB manufacturero nacional: provincia de Buenos Aires, 48,8 %; CABA, 12,1 %; Santa Fe, 10,3 %; Córdoba, 7,7 %; en conjunto, 78,9 %. Esas cuatro jurisdicciones reúnen el 61,1 % de la población (28.031.516 de 45.892.285 habitantes; INDEC, Censo 2022).

c. Producto por habitante (2024). Elaboración propia con el VAB provincial de CEPAL y las proyecciones de población por jurisdicción del INDEC publicadas en 2025. En pesos constantes de 2004 por habitante: CABA, 37.769; promedio nacional, 12.682; Formosa, 4.906; de donde resultan relaciones de 2,98 y 7,70 veces. El indicador mide producción por residente, no ingresos personales, y como el VAB se asigna al lugar de producción, el de CABA incluye el generado por quienes residen fuera de ella.

d. Investigación y desarrollo (2024). Subsecretaría de Ciencia y Tecnología, indicadores provinciales de inversión en I+D: CABA (34,2 %) y provincia de Buenos Aires (33,6 %) reúnen el 67,8 % del total nacional. Las cuatro últimas jurisdicciones (Formosa, Santiago del Estero, Catamarca y La Rioja) reúnen el 1,0 % de la inversión, con cerca del 5,4 % de la población.

e. Saneamiento (2022). INDEC, Censo Nacional 2022, resultados definitivos: viviendas particulares ocupadas con desagüe del inodoro a red pública cloacal.

f. Desarrollo humano y condiciones de vida (2021 y 2024). PNUD, El mapa del desarrollo humano en Argentina (2022). El Índice de Desarrollo Humano Ampliado (IDHA, escala de 0 a 1) complementa los indicadores tradicionales de salud, educación e ingresos con mortalidad infantil por causas reducibles, sobreedad escolar, calidad educativa, empleo y desempleo. La tasa de mortalidad infantil de 2024 (defunciones de menores de un año por cada mil nacidos vivos) procede de la Dirección de Estadísticas e Información en Salud (DEIS), Ministerio de Salud.